II SA/Rz 1082/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi S.M. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 maja 2018 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką W.M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...] działając m.in. na podstawie art. 17, art. 24 ust. 1, 2a, 3 i 4 oraz art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej zwanej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w posiadanym przez matkę skarżącego orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności nie jest jednoznacznie określona data powstania tej niepełnosprawności. Zdaniem organu w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniająca przyznanie tego świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, w jego treści wskazując, że jego matka wymaga stałej opieki. Podał, że w celu jej zapewnienia zrezygnował z podjęcia pracy zarobkowej. Wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W treści uzasadnienia Kolegium podało, że nie podziela argumentacji wyrażonej przez organ I instancji. Argumentując powyższe SKO wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu powołany wyrok odnosi bezpośredni skutek i zmodyfikowany przepis art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Organ ocenił jednak, że wnioskowanego świadczenia nie można przyznać skarżącemu ze względu na sposób sprawowania opieki nad matką. Jak bowiem ustalił na podstawie zalegającego w aktach wywiadu środowiskowego, skarżący nie zamieszkuje wspólnie z matką – jego miejsce zamieszkania jest oddalone od miejsca zamieszkania matki o ok. 5 km – a w opiece nad nią jedynie pomaga siostrze. Nie jest więc pozbawiony możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kolegium w części uzasadniającej sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, z którą zupełnie się nie zgadza. Skarżący podniósł, że przepisy nie warunkują przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego koniecznością zamieszkiwania wraz z osobą niepełnosprawną. Takie różnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych jest jego zdaniem niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W dalszej części skargi opisał szczegółowo sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wyjaśnił, że opiekę tą sprawują z siostrą naprzemiennie. Skarżący m.in. robi zakupy, zapewnia pomoc lekarską, karmi mamę i podaje leki. Podniósł, że matka wymaga opieki również w nocy, dlatego z siostrą nocują u niej na zmianę. Oboje nie są osobami pierwszej młodości, siostra samodzielnie nie poradziłaby sobie z opieką nad niepełnosprawną. Skarżący zaznaczył ponadto, że od momentu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego sytuacja opieki nad mamą diametralnie się zmieniła, ponieważ przebywała 17 dni w szpitalu i jest w gorszym stanie fizycznym. Jego zdaniem rozstrzygnięcie organu jest niesprawiedliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia 25 października 2018 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z uwagi na naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że fakt zamieszkiwania skarżącego w odległości ok 5 km od miejsca zamieszkiwania matki, stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt ten w powiązaniu z okolicznością, iż wspólnie z niepełnosprawną matką zamieszkuje jej córka, ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż sprawowana przez skarżącego opieka nad niepełnosprawną matką nie jest stała i nie pozbawia go możliwości wykonywania pracy zarobkowej; 2. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że nie jest możliwe w sytuacji niezamieszkiwania przez skarżącego pod wspólnym adresem z niepełnosprawną matką i siostrą sprawowanie przez niego opieki stanowiącej przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto uznanie, że skarżący nie może przy sprawowaniu opieki nad matką współdziałać i korzystać z pomocy i wsparcia swej siostry, co z kolei doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że opieka sprawowana przez skarżącego jest częściowa i nie stanowi przeszkody w wykonywaniu pracy zarobkowej i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy kolidującym ze słusznym interesem strony, oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Rzecznika literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, zobowiązanych do alimentacji, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Prowadziłaby bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna zostałaby pozbawiona należytej opieki, pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się osobą niepełnosprawną. Dalej Rzecznik przywołał prezentowane w tym zakresie orzecznictwo m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11, z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zdaniem Rzecznika, za nieuzasadnione należy uznać takie wykładanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka swojej rodziny w sytuacji, gdy prawidłowo sprawują oni faktyczną, codzienną opiekę. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP. Ponadto Rzecznik wskazał, że znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 z późn. zm.). Zdaniem Rzecznika organy nie rozważyły również kwestii długotrwałości sprawowania przez Skarżącego opieki nad matką. Natomiast ustawodawca posługując się pojęciem "stałej lub długotrwałej opieki i pomocy" wskazał, że opieka i pomoc może być sprawowana stale lub długotrwale, przy czym w § 29 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027) zawarta została definicja długotrwałej opieki i pomocy w pełnieniu ról społecznych. Pojęcie to oznacza konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że sprawowana opieka wcale nie musi być nieprzerwana ani sprawowana przez osobę, która zamieszkuje z osobą wymagającą opieki. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się chociażby do okoliczności opisanych w wywiadzie środowiskowym i nie uzasadnił twierdzenia, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a wykonywane przez niego w ramach opieki czynności mogą być wykonane np. po godzinach pracy. W ocenie Rzecznika, Kolegium całkowicie niezasadnie wiąże spełnienie wymogu stałego sprawowania opieki przez skarżącego ze wspólnym jego zamieszkiwaniem z matką. Taki warunek nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Końcowo Rzecznik wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem jego zdaniem organ winien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią bezsporną jest, iż skarżący jako syn W.M., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o wyżej wymienione świadczenie. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zasadnie SKO uznało, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta, jako utrwalona już w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia. Kolegium uznało jednakże, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie skarżącemu świadczenia. Jedną z tych przyczyn jest fakt, że nie zamieszkuje on wspólnie matką, lecz w odległości kilku kilometrów. W ocenie Sądu fakt ten co do zasady nie przekreśla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bo z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych taki wymóg nie wynika. Nie można zatem tworzyć barier nie przewidzianych przez ustawodawcę. Istotne jest natomiast czy osoba, która ubiega się o przyznanie tego świadczenia; 1) faktycznie sprawuje tę opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) zrezygnowała z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia właśnie z tego powodu, że sprawuje w/w opiekę. Według SKO skarżący jedynie pomaga w tej opiece nad niepełnosprawną matką swojej siostrze, a poza tym czynności, które wykonuje w ramach opieki nie stanowią przeszkody dla wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a w szczególności przeprowadzony wywiad środowiskowy dają podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie sprawuje stałej opieki nad matką. W ocenie Sądu takie stwierdzenia zostały sformułowane bez głębszej analizy zebranego materiału dowodowego. Organ nie uzasadnił szczegółowo dlaczego zajął takie stanowisko. Pominięte zostały te ustalenia z wywiadu środowiskowego, które mogłyby poddawać w wątpliwość zasadność w/w stwierdzenia. W szczególności Kolegium nie wzięło pod uwagę, że pracownik socjalny uzyskał informację, że mieszkająca z matką siostra skarżącego sama ma problemy zdrowotne. Opiekę zaś sprawuje "w miarę swoich możliwości". Nie wyjaśniono przy tym czy i na ile stan zdrowia pozwala jej na wykonanie czynności pielęgnacyjnych, na ile niezbędny jest udział w nich skarżącego, skoro z wywiadu wynika, że np. leki podają wspólnie we dwoje. Ogólnikowe ustalenia wywiadu środowiskowego nie pozwalają na stwierdzenie, że rzeczywiście skarżący może wykonywać jakąkolwiek pracę zarobkową bez uszczerbku dla koniecznych w konkretnych okolicznościach faktycznych do wykonania przez niego czynności z zakresu opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu wywiad środowiskowy został przeprowadzony mało szczegółowo i nie rozwiewa wskazanych wątpliwości. Jednakże opis koniecznych czynności w rubryce II na str. 2 formularza wywiadu przez użycie słowa "też" sugeruje , że skarżący uczestniczy wespół z siostrą przy ich wykonywaniu. Jak zasadnie zarzucano w skardze Kolegium nie wzięło także pod uwagę wieku osób sprawujących opiekę oraz wyżej wskazanych ewentualnych ograniczeń zdrowotnych jego siostry. Na rozprawie skarżący podał, że niejednokrotnie nocował u matki, wtedy kiedy była taka konieczność, bo matka nie spała kilka nocy pod rząd. Wszystko to są okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Co do zasady Sąd stoi na stanowisku, że opieka nad osobą niepełnosprawną może być wykonywana wspólnie z inną osobą lub innymi osobami. Taki sposób sprawowania opieki nie wyklucza możliwości uzyskania przez wyłącznie jedną z tych osób prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile wykonywanie nawet części niezbędnych czynności z zakresu opieki nad osobą niepełnosprawną rzeczywiście uniemożliwia podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Dla oceny konkretnego przypadku konieczne jest jednak poczynienie bardzo szczegółowych ustaleń. Tymczasem w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie nie sposób ustalić choćby tak istotnej okoliczności jak np. to, czy w wypadku nieobecności skarżącego jego siostra byłaby w stanie sama podać leki matce. Nie wiadomo bowiem jak te leki mają być podawane, skoro potrzebne jest zaangażowanie dwóch osób – co wynika z wywiadu środowiskowego. Nie wiadomo też ile razy dziennie są one aplikowane, o jakich porach itp. Brak wyjaśnienia tych okoliczności jest w ocenie Sądu naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Pominięcie zaś w decyzji wynikających z wywiadu środowiskowego faktów, które nie korespondują z ustaleniami przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji świadczy o wybiórczej a nie wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, czym z kolei naruszono art. 80 K.p.a. Mając na uwadze stwierdzone luki w zebranym materiale dowodowym i związaną z tym konieczność jego uzupełnienia Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na koniec jedynie zaznaczyć wypada, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy konieczne jest natomiast ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W ponownym postępowaniu organy szczegółowo ustalą w jaki sposób faktycznie wykonywana była przez skarżącego i ewentualnie jego siostrę opieka nad niepełnosprawną w stopniu znacznym W.M. do chwili jej śmierci (według informacji podanej przez skarżącego na rozprawie – zmarła ona w dniu 8 września 2018 r.). Ustalenia te odniosą do możliwości podjęcia i wykonywania przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne pracy zarobkowej i uzasadnią swoje stanowisko rozstrzygając sprawę decyzją.