III OSK 951/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.K. i P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 618/18 w sprawie ze skarg M.K. i P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.K. i P.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego M.K. w dniu 26 czerwca 2012 r. Skarżący wniósł o przywrócenie stosunków wodnych na jego działce nr [...] w miejscowości [...], które zostały zakłócone poprzez wykonanie prac ziemnych na działce nr [...] będącej własnością S.Z. (poprzednik prawny P.Z.). Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania, w tym wydawane w jego toku decyzje administracyjne oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy Chynów nakazał właścicielowi działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom tj. rurociągu o określonej średnicy oraz spadku na odcinku ok. 35 mb, od granicy z działką nr [...], zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód opadowych ze zlewni. Rzędna dna wlotu do rurociągu na granicy działek o nr [...] i [...] powinna wynosić 134,42 m n.p.m. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.Z. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło decyzję z [...] października 2017 r. w całości i nakazało właścicielowi działki ew. nr [...] w miejscowości Budziszynek, przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, tj. usunięcie ziemi z terenu działki nr [...] od granicy z działką o nr ew. [...], zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód opadowych ze zlewni, pasem o szerokości dołem 5,2 m, o średniej grubości warstwy gruntu do zdjęcia 0,2 m, na długości 58 m, o nachyleniu skarp 1:1,0 i spadku 1,50%, wskazując także, że rzędna dna na granicy działek nr ew. [...] i [...] powinna wynosić 134,7 m n.p.m. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydania decyzji stanowił art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. dalej: Prawo wodne). W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało naruszenie stosunków wodnych, których dopuścił się właściciel działki [...]. Do 2012 r. nie było przeszkód w odpływie wód ze zlewni w obszarze znajdującym się w pobliżu granic działek nr [...] i [...]. Woda spływała w naturalnym zagłębieniu terenu, które przebiegało między innymi przez działki nr [...] i [...]. W 2012 r. S.Z. zainstalował rurociąg o średnicy 300 mm, żeby kierować nim wodę spływającą z działki nr [...]. Następnie nawiózł ziemię na teren swojej działki, podwyższając poziom gruntu w stosunku do terenu działki nr [...]. Woda z terenu działki nr [...] spływała wybudowanym rurociągiem. W 2013 r. S.Z. usunął rurę o średnicy 300 mm, do czego został zobowiązany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grójcu. Na działce nr [...] pozostała nawieziona ziemia, które podwyższyła wysokość jego działki. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadków i opiniach biegłych. Tego rodzaju zmiana terenu spowodowała, że został zahamowany naturalny spływ wody i powstawały okresowe rozlewiska wodne na działce nr [...] oraz następowało podtopienie części drzewek owocowych znajdujących się przy granicy z działką nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do powstawania szkód w gospodarstwie sadowniczym M.K.. W ocenie organu prace prowadzone na terenie działki M.K. nie wpłynęły negatywnie na zmianę stosunków wodnych na sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy przedstawił rozwiązania proponowane przez biegłych, przedstawione w toku postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, analiza proponowanych rozwiązań, w tym ich koszty, wskazuje, że najwłaściwszym jest przywrócenie stanu poprzedniego przez usunięcie podwyższenia tj. 20 cm warstwy gruntu na długości 58 mb. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty M.K. odnośnie błędnie przyjętych rzędnych wysokościowych przez biegłego, nie zasługują na uwzględnienie. Punkt na mapie o rzędnej 134,1 m n.p.m. mógł stanowić jedynie lokalne zagłębienie terenu, ponieważ odbiegał od spadku terenu wyznaczonego pozostałymi naniesionymi na mapę punktami. Grubość warstwy ziemi do zdjęcia oraz jej szerokość organ przyjął na podstawie opinii biegłego, która jest spójna i logiczna. Odnosząc się do zarzutów P.Z. organ wyjaśnił, że obniżenie terenu działki nr [...] stanowi przywrócenie stanu poprzedniego, o ile zabezpieczy powrót do poprzedniego istniejącego sposobu odprowadzania wód opadowych do zlewni. Organ wskazał, że to postępowanie nie ma prowadzić do takiego uregulowania wód zlewni, w tym działek nr [...] i [...], aby zabezpieczyć znajdujące się tam uprawy i zabudowania. Kwestia pełnego uregulowania zabezpieczenia przed zalewaniem przez spływające wody między innymi budynków oraz kwestia szkód w uprawach powinna znaleźć rozwiązanie poprzez wybudowanie urządzeń wodnych po uzyskaniu operatu wodnoprawnego oraz stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wnieśli dwie odrębne skargi na decyzję organu odwoławczego z 29 czerwca 2018 r. Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów skargi M.K. Sąd I instancji wyjaśnił, że powołani w sprawie biegli dokonywali faktycznych pomiarów na gruncie (przy granicy działek nr [...] i [...]) i ich pomiary są "w dużym przybliżeniu" zgodne. Odwoływanie się przez skarżącego do wartości naniesionych przed wielu laty na mapę zasadniczą nie może dyskwalifikować dokonanych obecnie pomiarów. Ponadto, aktualne pomiary wysokościowe wskazują, że doszło do nieznacznej zmiany ukształtowania terenu, ewentualnie wcześniejsze pomiary nie były precyzyjne. Odnosząc się do zarzutów skargi P. Z. Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowisko, zgodnie z którym to M.K. przyczynił się do zmiany stosunków wodnych nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Wykonanie "rowka" przez M.K. na swojej działce nie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych na sąsiednim gruncie. Znajduje to potwierdzenie w opinii biegłego i nie zostało podważone przez wiarygodne dowody zgromadzone w sprawie. Załączona do skargi P. Z. opinia biegłego nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie stanowiła materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, a ponadto wskazuje, że dochodzi do zalewania nieruchomości P. Z. przez napływające wody, co nie stanowi istoty sporu. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli obaj skarżący. W swojej skardze kasacyjnej M.Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie, w jakim oddalono jego skargę oraz podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 i art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja administracyjna była niewykonalna w chwili jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. Ze względu na ukształtowanie przedmiotowego terenu nie jest możliwe usunięcie warstwy gruntu o średniej grubości 0,2 m, na odcinku 58 m, przy równoczesnym zachowaniu wymaganego spadku 1,5% i wskazanej rzędnej dna na granicy działek. Po drugie, art. 134, "145 § 1 lit c" w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi P. Z. w sytuacji, w której organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to naruszenia przez organy art. 77 w związku z art. 84 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na opiniach biegłego S.N. podczas gdy opinie wymagały wielokrotnego uzupełniania, zdarzały się w nich wewnętrzne sprzeczności i były kwestionowane przez strony. Ponadto organy naruszyły art. 84 k.p.a. przez brak powołania nowego biegłego w sytuacji, w której dotychczas wydawane opinie były kwestionowane przez strony i organy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Natomiast w swojej skardze kasacyjnej M.K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. [...] § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalona przez organ w rozstrzygnięciu rzędna dna na granicy działek nr [...] i [...] wynosząca 134,70 m n.p.m. jest prawidłowa. W ocenie skarżącego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rzędna została ustalona jedynie na podstawie pomiarów dokonanych przez biegłych, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie odnosząc się do innych dowodów przemawiających za ustaloną przez organ I instancji rzędną dna dla granicy działek [...] i [...] wynoszącą 134,42 m n.p.m. W szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do pomiarów geodezyjnych wykonanych dla potrzeb operatu wodnoprawnego, dokumentacji fotograficznej, zeznań świadków oraz wskazań na mapie zasadniczej. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnej ocenie zebranego przez organ materiału dowodowego i przyjęciu, że dla ustalenia rzędnej dna na granicy działek nr [...] i [...] organ powinien odnosić się do aktualnego stanu na gruncie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego ustalona przez organ I instancji rzędna jest błędna, dając wiarę niejednoznacznym wnioskom płynącym z opinii biegłych. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu odwoławczego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej P. Z. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 134 i art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. dzieli się na siedem punktów, a skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej trwałą niewykonalność. Ponadto, uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. P.Z. wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na ukształtowanie przedmiotowego terenu nie jest możliwe usunięcie warstwy gruntu o średniej grubości 0,2 m, na odcinku 58 m, przy równoczesnym zachowaniu wymaganego spadku 1,5% i wskazanej rzędnej dna na granicy działek, na dowód czego przedstawił stosowne wyliczenia. Argument ten, jak przyznano w skardze kasacyjnej, nie był podnoszony w postępowaniu administracyjnym i z uwagi na jego charakter nie mógł zostać skutecznie podniesiony dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarówno przed Sądem I instancji, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Natomiast przedstawione w skardze kasacyjnej wyliczenie opiera się na nieposiadanych przez sąd administracyjny wiadomościach specjalnych i w związku z tym powinno zostać przedstawione w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w postaci dowodu sporządzonego przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia zawodowe w tym zakresie. Wynika to z tego, że o ile wojewódzki sąd administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny może zweryfikować matematyczną poprawność przedstawionego wzoru, o tyle nie posiada stosownych informacji specjalnych pozwalających ustalić poprawność i przydatność przyjętej metody obliczeniowej do ustalenia rzędnej dna rowu. Z tego powodu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 134, "145 § 1 lit c" w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 77 w związku z art. 84 k.p.a., również został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ norma z art. 134 p.p.s.a, jak i normy z 77 i art. 84 dzielą się na jednostki redakcyjne (paragrafy), które nie zostały wskazane w ramach tego zarzutu kasacyjnego. Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że opinie biegłego S.N. wymagały wielokrotnego uzupełniania, zdarzały się w nich wewnętrzne sprzeczności i były kwestionowane przez strony. Uzasadnienie tego zarzutu jest jednak lakoniczne i gołosłowne, ponieważ nie wskazano w nim, jakiego rodzaju sprzeczności zawierała powołana opinia. Ponadto, samo kwestionowanie przez strony sporządzonej w sprawie opinii biegłego, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że opinia ta jest nieprawidłowa, szczególnie, że jak wskazuje skarżący kasacyjnie, opracowanie to było wielokrotnie uzupełniane. W związku z tym brak jest również podstaw do stwierdzenia, w ramach tak sformułowanego zarzutu, że organ powinien był zlecić sporządzenie kolejnej opinii. Stąd też zarzut naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie, a skarga kasacyjna P. Z. podlegała oddaleniu. Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej M.K. również nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. [...] § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie obu zarzutów dotyczą prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy rzędnej terenu na granicy działek nr [...] i [...] wynoszącej 134,70 m n.p.m., podczas gdy w postępowaniu przed organem I instancji rzędna ta została ustalona na 134,42 m n.p.m. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Wynika to z tego, że rzędna terenu na granicy działek była przedmiotem ustaleń wszystkich sporządzonych w sprawie opinii biegłych. Biegli dokonywali faktycznych pomiarów na gruncie i ich pomiary są w istocie zgodne. Według pierwszej opinii dla działki nr [...] rzędna wynosi 134,7 m n.p.m, a dla działki nr [...] wynosi 134,93 m n.p.m., natomiast według drugiej opinii dla działki nr [...] rzędna wynosi 134,7 m n.p.m, a dla działki [...] wynosi 135,0 m n.p.m. Stąd też prawidłowe jest stanowisko, że odwoływanie się przez skarżącego do wartości naniesionych przed wielu laty na mapę zasadniczą nie może dyskwalifikować ostatnio dokonanych pomiarów. Aktualne pomiary wysokościowe wskazują, że doszło do nieznacznej zmiany ukształtowania terenu lub wcześniejsze pomiary nie były precyzyjne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, kwestia ta była przedmiotem oceny organu odwoławczego oraz wydawanych uprzednio w toku postępowania decyzji kasacyjnych, jak i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 267/14 oraz z 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 110/18. Na skutek powołanych wyroków kwestia ta była przedmiotem uzupełnień dokonywanych przez biegłych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym również ustaleń przeprowadzonej wizji w terenie i zeznań świadków składanych podczas rozpraw administracyjnych. Na tej podstawie stwierdził, że punkt na mapie o rzędnej 134,1 m n.p.m. mógł stanowić jedynie lokalne zagłębienie terenu, ponieważ odbiegał od spadku terenu wyznaczonego pozostałymi naniesionymi na mapę punktami. Grubość warstwy ziemi do zdjęcia oraz jej szerokość organ odwoławczy przyjął na podstawie opinii biegłych. Oznacza to, że przedstawiona w skardze kasacyjnej metoda obliczenia rzędnej terenu nie znajduje oparcia w stosownych dokumentach opartych na wiadomościach specjalnych złożonych do akt sprawy i w związku z tym nie podważa skutecznie ustaleń opinii biegłego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej M.K. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.