VIII SA/Wa 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wodnym 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy C. nakazującą wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 26 czerwca 2012 r. do Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) wpłynął wniosek M. K. (dalej: skarżący, strona) o przywrócenie poprzedniego stanu wód na gruncie lub udrożnienie cieku w związku z zasypaniem przez S. Z. naturalnego cieku wodnego na działce nr [...] w miejscowości B.. W toku przedmiotowego postępowania wydane zostały 3 decyzje administracyjne. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt nakazał właścicielowi działki nr [...] przywrócenie gruntu tej działki do stanu poprzedniego, czyli obniżenie terenu przy działce nr [...] do rzędnej [...] tj. o około 30 cm. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchyliło w całości ww. decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem uznało, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby usunięcie ziemi spowodowało przywrócenie stanu poprzedniego oraz czy zmiana stanu wody na gruncie na działce nr [...] jest wynikiem działania tylko i wyłącznie uczestnika. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. kolejne oględziny działek o numerach: [...] i [...] ustalając, że powierzchnia działki nr [...] w najniższym miejscu jest o 50 cm wyższa w stosunku do terenu działki nr [...]. W toku ww. czynności skarżący wniósł o stwierdzenie, że uczestnik zasypał groblę przy granicy z jego działką nr [...], blokując odpływ wody z tej działki. Uczestnik wskazał natomiast, iż różnica w poziomach działek jest skutkiem obniżenia terenu na działce nr [...] przez skarżącego przy granicy z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt nakazał właścicielowi działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, czyli rurociągu o średnicy Dz/Dw = 500/434 mm oraz spadku J = 10,0‰ na odcinku od granicy z działką nr [...] do istniejącego rurociągu (koryta), przebiegającego pod budynkami gospodarczymi na działce nr [...]. Na skutek odwołania złożonego przez obie strony postępowania, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło nałożenia na uczestnika obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie działki nr [...], jak również wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom powstającym na działce nr [...]. Kolegium uznało, że organy nie mają możliwości wykazania, że wyłącznie jedna ze stron swoim postępowaniem zmieniła stan wody na gruncie, co było przyczyną powstania szkód na działce sąsiedniej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 267/14 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, bowiem bez wiadomości specjalnych nie można ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, czy wystąpiła wskutek tego szkoda na gruncie sąsiednim, czy istnieje związek przyczynowy między zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Wszystkie okoliczności, co do których organ odwoławczy nie miał pewności i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji użył określeń typu: "uzasadniona wątpliwość", "wątpliwym jest", "prawdopodobnie", "zasadnym staje się pytanie", powinien wyjaśnić przede wszystkim organ I instancji, przesłuchując strony, tj. skarżącego i uczestnika, w miarę potrzeby również innych świadków oraz dopuszczając dowód z opinii innego biegłego lub biegłych. Organy w tej sprawie powinny wyjaśnić, jakich dokładnie zmian na działce nr [...] dokonał uczestnik, czy zakłóciły one stosunki wodne na gruncie sąsiednim, czy spowodowały szkodę, czy też do zmiany stanu wodnego na działce nr [...] doszło na skutek działań skarżącego, jakie są przyczyny podwyższenia rzędnych terenu na działce [...] (z uwzględnieniem analizy dostępnych archiwalnych map sytuacyjno – wysokościowych). W tym celu Sąd nakazał w toku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej przesłuchać zainteresowane strony, dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych na powyższe okoliczności, przeprowadzić rozprawę administracyjną w trybie art. 89 § 2 k.p.a. z udziałem stron i biegłych opiniujących w sprawie. Dopiero dokładnie ustalony stan faktyczny oraz wyjaśnienie wszystkich wątpliwości i rozbieżności pozwoli organom administracji na podjęcie decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W toku dalszego postępowania, organ I instancji powołał kolejnego biegłego z zakresu zmiany stanu wody na gruncie - inżyniera S. N., który w swojej ekspertyzie jednoznacznie stwierdził, że na trasie naturalnego spływu wody teren na działce nr [...] został sztucznie podniesiony. Zmieniło to kierunek odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich (działki nr [...]). Biegły wskazał dwa rozwiązania dla zapobieżenia powstawania szkód: - rurociąg z rur PCV o Dz/Dw500/434 o długości 64 m na trasie spływu wody opadowej na działce nr [...] z połączeniem z istniejącym rurociągiem betonowym o θ 600, biegnącym pod budynkiem gospodarczym i wpadającym do rowu otwartego; - rurociąg od studzienki wybudowanej na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w kierunku północnym, pod drogą powiatową, następnie w pasie drogowym, wzdłuż tej drogi, do istniejącego rowu przydrożnego. W oparciu o ww. ekspertyzę Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nakazał właścicielowi działki nr [...] w miejscowości B., S. Z., wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rurociągu o średnicy Dz/Dw = 500/434 mm oraz spadku J = 10,90‰ na odcinku od granicy z działką nr [...] do istniejącego rurociągu betonowego przebiegającego pod budynkami gospodarczymi na działce nr [...]. Na skutek odwołań obu stron, Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wójt nie zrealizował zaleceń WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 267/14 (brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i oględzin przedmiotowych działek z udziałem świadków). Nadto Kolegium przypomniało, że w ww. wyroku zalecono wyjaśnienie, jakich dokładnie zmian dokonał S. Z., czy zakłóciły one stosunki wodne na gruncie sąsiednim, czy spowodowały szkodę, czy też do zmiany stanu wodnego na działce nr [...] doszło dna skutek działań skarżącego, jakie są przyczyny podwyższenia rzędnych terenu na działce nr [...] (z uwzględnieniem analizy dostępnych archiwalnych map sytuacyjno-wysokościowych). Ponownie rozpoznając sprawę Wójt ustalił, że od [...] kwietnia 2016 r. na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego nr A [...] nowym właścicielem działki nr [...] w miejscowości B. jest jego syn, P. Z.. Zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr RAI [...], S. Z. otrzymał prawo dożywotniego użytkowania części budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych oraz 10.000 m² gruntu działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm., zwanej dalej: P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), nakazał właścicielowi działki nr [...] w miejscowości B., P. Z., wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rurociągu o średnicy Dz/Dw = 500/434 mm oraz spadku min. J = 10‰ na odcinku ok. 35 mb od granicy z działką nr [...] w miejscowości B., zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód opadowych ze zlewni. Rzędna dna wlotu do rurociągu na granicy działek o numerach: [...] i [...] winna wynosić 134,42 m n.p.m. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. przeprowadzono ponownie wizję lokalną na spornych działkach. Biegły S. N. wykonał uzupełnienie ekspertyzy zakłócenia stosunków wodnych na działkach o numerach: [...] i [...] w miejscowości B., a także przedstawił odpowiedzi na pytania właścicieli tych działek, zadanych podczas oględzin. W dniu 8 grudnia 2015 r. strony zgodnie zaakceptowały drugie rozwiązanie z ww. ekspertyzy biegłego S. N. i przy udziale Wójta Gminy C. spisano ugodę na wykonanie tego urządzenia do końca 2016 r. Gmina C. zobowiązała się do opracowania operatu wodnoprawnego dotyczącego powyższego rozwiązania. Spisany został dokument nazwany ugodą w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] w miejscowości B., jednak ta ugoda nie została zawarta w trybie art. 114 - 122 k.p.a. Ostatecznie negocjacje prowadzone przez Urząd Gminy nie przyniosły rezultatu, ponieważ dwóch właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogi powiatowej sprzeciwiło się planowanym działaniom. W następnej kolejności organ I instancji w dniach: [...] maja i [...] maja 2017 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli świadkowie wskazani przez strony, biegli sporządzający ekspertyzy w toku przedmiotowego postępowania (S. S. i S. N.) oraz same strony. Biegli obecni na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r., po zapoznaniu się z zeznaniami świadków, podtrzymali swoje stanowiska. Wójt ustalił stan faktyczny i dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem opinii technicznej wykonanej w 2013 r. przez biegłego S. S. oraz ekspertyzy wykonanej w 2015 r. przez biegłego S. N., po analizie zeznań świadków i stron postępowania. Ze zgromadzonych map sytuacyjno-wysokościowych, z przeprowadzonych wizji terenowych, z wykonanych w terenie pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, a także z zeznań świadków i stron wynika, że około 20 metrów na południowy zachód od drogi powiatowej biegnącej przez miejscowość B., równolegle do tej drogi, przebiega naturalne obniżenie terenu, którym od lat wody powierzchniowe spływają przez kolejne działki w kierunku północno-zachodnim, aż do przedmiotowych działek nr [...] i nr [...]. Jest to naturalny kierunek spływu wód ze zlewni o powierzchni około 38 ha. Organ I instancji uznał, że nie może być wątpliwości, że w miejscu naturalnego obniżenia terenu wody powierzchniowe przepływały z działki nr [...] na działkę nr [...]. Zgodnie z mapami ewidencyjnymi na tych działkach nie istnieją żadne urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Z zeznań świadków i stron, a także z dokumentacji fotograficznej wykonanej w 2011 r. (przed wszczęciem przedmiotowego postępowania) wynika, że sposób przepływu wód powierzchniowych przez ww. działki przed wykonaniem skarżonych prac ziemnych przedstawiał się następująco: - przez działkę nr [...] woda przepływała wierzchem, w miejscu przepływu występowała niewielka bruzda, a przy granicy z działką [...] zmontowany był przepust betonowy o średnicy 30 cm; - na działce nr [...] na odcinku około 35 m od granicy z działką nr [...] woda przepływała wierzchem w obniżeniu terenu, a na części ww. odcinka zamontowana była rura drenarska o średnicy 15 cm; - dalej znajdował się mostek betonowy, następnie woda prowadzona była do koryta betonowego przebiegającego pod budynkami gospodarczymi. Pod tymi budynkami i podwórkiem, a także pod kolejną zabudowaną działką nr [...] znajduje się rurociąg (koryto betonowe), przeprowadzający wody do rowu melioracyjnego na działce nr [...] w miejscowości B.. Jak zeznał w trakcie rozprawy administracyjnej świadek J. R., ojciec obecnego właściciela działki nr [...], pod podwórkiem tej działki, na całej jej szerokości został w latach 60- tych wykonany kanał betonowy o wymiarach ok. 80 x 80 cm. Z zeznań świadka J. R. oraz S. Z. wynika, że jego ojciec w latach 60-tych podłączył do tego urządzenia kanał ze swojej działki, przy czym na połączeniu działek nie wykonano studzienki. W odnalezionym w archiwach Urzędu Gminy w C. planie zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości B., załączniku do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1989 r., wrysowany był "kanał betonowy kryty", przebiegający pod podwórkiem tej działki. Na ww. planie zagospodarowania działki nie było jeszcze tej części budynku gospodarczego, która została wybudowana na tym urządzeniu. Organ I instancji ustalił niewątpliwie, że podziemny rurociąg betonowy pod budynkami na działkach nr [...] i nr [...] został wykonany w celu zapewnienia przepływu wód powierzchniowych w miejscu naturalnego obniżenia terenu i kolejni właściciele tych działek, zakładając i rozbudowując siedliska w tym miejscu, byli tego świadomi. W pierwszej połowie 2012 r. S. Z. wykonał prace polegające na montażu rury PCV o średnicy 30 cm na odcinku około 35 m od granicy z działką skarżącego do istniejącego mostka betonowego. Następnie na przedmiotowy fragment działki nawieziono ziemi, wyrównano jej powierzchnię oraz posadzono drzewa owocowe. W ten sposób dokonano podwyższenia działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], co potwierdzili przesłuchani świadkowie: D. D., T. Z., A. Z., J. Z.. Według świadków działka ta została podwyższona około 40-50 cm. O podwyższeniu tej działki na trasie naturalnego spływu wód świadczą wykonane pomiary sytuacyjno-wysokościowe, rzędne terenu naniesione na mapy przez geodetów uprawnionych, a także porównanie zdjęć wykonanych w 2011 r. do tych wykonanych w trakcie wizji terenowych w 2012 r. oraz w 2015 r. S. Z. w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] maja 2017 r. przyznał, że nawiózł trochę ziemi dla wyrównania, ale nie był w stanie określić, ile centymetrów ziemi zostało nawiezione. Według opinii biegłego S. N., działka nr [...] została podwyższona około 10-30 cm. Biegły sprecyzował w swojej odpowiedzi na pytania stron, postawione po wizji terenowej w dniu 14 października 2015 r., że różnica między powierzchnią działki S. Z. a dnem bruzdy występującej na działce skarżącego, tuż przy granicy tych działek, wynosi 59 cm. Biegły stwierdził, że S. Z. podwyższył swoją działkę nr [...] przy granicy o około 30 cm, a skarżący wykopał bruzdę na działce nr [...] przy granicy na około 30 cm. Z zeznań S. Z. wynika, że wykonanie rurociągu było podyktowane podtopieniami jego działki, do których doszło po nawalnych deszczach w lipcu 2011 r. Zadaniem tego urządzenia było odprowadzenie wody, powodującej uszkodzenia budynków gospodarczych i drzew owocowych, znajdujących się na jego działce. Wykonany rurociąg pełnił swoją funkcję przez okres około 12 miesięcy, nie powodując wówczas szkody na działce nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w G., na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nakazał S. Z. rozbiórkę w/w rurociągu. W ocenie organu I instancji, do zakłócenia stosunków wodnych doszło nie w 2012 r., kiedy S. Z. zamontował ww. rurociąg i podniósł teren gruntu, ale w 2013 r., kiedy usunął rurociąg, pełniący rolę urządzenia zapobiegającego szkodom, który umożliwiał przepływ wód opadowych z działki nr [...] i działek sąsiednich. Rurociąg został usunięty, jednak pozostała nawieziona ziemia i nasadzone drzewa owocowe. Podobne stanowisko przedstawił S. Z. w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., według którego "zakłócenie stosunków wodnych pomiędzy działkami doszło wskutek usunięcia legalnego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w czerwcu 2013 r. (...)". Zdaniem Wójta, opinie biegłych w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stwierdzają, że stan wody na gruncie został zmieniony na działce nr [...] poprzez nadsypanie terenu na trasie naturalnego kierunku spływu wód. Powoduje to występowanie szkody na działce nr [...], gdyż woda z tego terenu nie może bez zakłóceń odpłynąć po trasie jej naturalnego spływu. Występują zatem obie przesłanki do interwencji Wójta na podstawie art. 29 ust. 3 P.w., czyli wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazywane opinie organ uznał za wiarogodne i zasługujące na uwzględnienie przy ustaleniach w niniejszej sprawie. Opinie są rzeczowe, nie naruszają zasad doświadczenia życiowego i logiki. Zostały wydane na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości, map oraz doświadczenia własnego opiniujących. W związku z powyższymi ustaleniami w analizowanym przypadku Wójt uznał, że właściwym rozwiązaniem będzie wykonanie rurociągu jako urządzenia zapobiegającego szkodom. Rozwiązanie to umożliwi przepływ wód opadowych i roztopowych zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, a także normalną uprawę sadu na działce nr [...], jednocześnie zabezpieczając tę działkę przed potencjalnymi szkodami wynikającymi ze spływu wód po powierzchni gruntu. Wskazana rzędna dna wlotu rurociągu na granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości B. (134,42 m n.p.m.) - to rzędna dna pokruszonego przepustu betonowego, który zamontowany był na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Rzędna wskazana została w trakcie pomiarów geodezyjnych wykonanych przez geodetę uprawnionego w dniu 11 marca 2016 r. dla potrzeb operatu wodnoprawnego (sporządzonego na potrzeby zawarcia ewentualnej ugody) i na tej rzędnej oparty był pierwszy odcinek rurociągu, opisanego w operacie zaakceptowanym przez strony. Organ I instancji uznał, że przedmiotem postępowania jest ta część działki nr [...], która została nadsypana (około 35 m od granicy z działką nr [...]), na której w 2012 r. S. Z. zamontował rury o średnicy 30 cm i przysypał je ziemią, a w kolejnym roku usunął rurociąg, wykonując decyzję PINB w G.. W związku z powyższym nakazano obecnemu właścicielowi działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom - rurociągu o parametrach wskazanych w ekspertyzie biegłego tylko na odcinku około 35 m od granicy z działką nr [...]. Zgodnie z ustawą Prawo wodne właściciel działki przed wykonaniem wskazanego urządzenia będzie miał obowiązek wykonania operatu wodnoprawnego oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego zapobiegającego szkodom. W przedmiotowym operacie zostanie zawarta kwestia zapewnienia przepływu wód przez pozostałą część działki nr [...]. Organ I instancji zauważył, że właściciel działki nr [...] przed zaostrzeniem konfliktu z sąsiadem sam zamierzał wykonać takie urządzenie, na jego zlecenie powstał operat wodnoprawny na wykonanie rurociągu na działce nr [...] (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych). Wójt nie uwzględnił stanowiska S. Z., że do zakłócenia stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie doszło na skutek działań skarżącego prowadzonych na działce nr [...]. Zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiedniej działki nr [...] nie stwierdził żaden z powołanych ekspertów. Wykonanie przez skarżącego zagłębienia na działce nr [...] w miejscu naturalnego obniżenia terenu nie zmieniło kierunku, ani nie zablokowało odpływu wody powierzchniowej z przedmiotowego terenu. Natomiast jeżeli poziom działki nr [...] będzie przywrócony do stanu pierwotnego, to istniejąca na działce nr [...] bruzda nie będzie miała negatywnego wpływu na działki stron. Obecny stan na gruncie, w którym występuje blokada przepływu wód opadowych i roztopowych w miejscu podwyższonego gruntu działki nr [...], negatywnie oddziałuje na część obydwu działek. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. Z. (dalej: odwołujący się), zarzucając jej brak sensu i logiki, a co najważniejsze rozstrzygnięcie w niej zawarte nie rozwiąże problemów związanych z zakłóceniem stosunków wodnych. Zdaniem odwołującego się, nakazanie wykonania rurociągu o długości 35 m spowoduje, że woda nie będzie mogła z niego odpłynąć. Przypomniał, że istniejący wcześniej rurociąg miał długość 60 m, ale musiał zostać usunięty po nakazie wydanym przez PINB. Zwrócił uwagę na nieścisłości i wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ekspertyzy S. N., która w ocenie organu I instancji była podstawą do jej wydania. Podkreślił ponadto, że organ i biegły całkowicie pominęli funkcję, jaką pełni rów wykopany przez skarżącego na swojej działce. Przypomniał również, że w grudniu 2015 r. została spisana w Urzędzie Gminy w C. ugoda, w której strony postępowania i Gmina wzięły na siebie obowiązki związane z uregulowaniem stanu wody na gruncie. Ugoda ta nie została jednak wykonana, mimo że to był najlepszy sposób załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zacytowało wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 267/14 stwierdzając, że Wójt w sposób niedostateczny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a tym samym nie zrealizował zaleceń Sądu wynikających z wyroku. Co prawda powołano biegłego, który sporządził ekspertyzę i przeprowadzono rozprawy administracyjne z udziałem stron postępowania, jednak nie zmienia to faktu, że wątpliwości w stanie faktycznym nadal istnieją. Kolegium przyznało rację odwołującemu się, że w opinii biegłego S. N. są sprzeczności, które dyskwalifikują prawidłowość wykonania tego opracowania. Z jednej strony biegły w uzupełnieniu do ekspertyzy z października 2015 r. przedstawił sposób, w jaki starał się ustalić wprowadzenie zmian na gruncie na terenie działki nr [...], dochodząc końcowo do wniosku, że teren tej działki został podwyższony w stosunku do działki nr [...] (badanie warstwie z map, a także pomiary w terenie), z drugiej zaś strony do takich przekonań doszedł w drodze domysłów (nawiezienie ziemi musiało nastąpić, gdyż w przeciwnym wypadku nikt na własny koszt nie budowałby rurociągu odwadniającego). W powołanym uzupełnieniu ekspertyzy biegły wyjaśnił, że rzędna terenu na granicy działek nr [...] i nr [...] różni się o około 20 cm. Posługując się natomiast mapami stwierdził, że teren działki nr [...] został podwyższony w stosunku do działki nr [...] o 80 cm. Porównanie dotyczyło mapy aktualnej z mapą wcześniejszą (brak bliższych danych w tej sprawie). W tym samym uzupełnieniu biegły nie dał wiary S. Z., który twierdził, że nie podwyższał terenu swej działki. Wg. biegłego S. Z. nie wykonałby na własny koszt rurociągu (bez wymaganych zezwoleń), który umożliwiał swobodny spływ wód opadowych, jeśli nie nawiózłby ziemi. W przedostatnim akapicie uzupełnienia ekspertyzy z października 2015 r. biegły stwierdził, że nie może zająć stanowiska odnośnie poziomu gruntu na działce nr [...] po usunięciu rurociągu, gdyż nie wie jaki był poziom gruntu przed wybudowaniem rurociągu. W ocenie Kolegium, przytoczone stanowiska są ze sobą sprzeczne. Z jednej strony biegły wykazuje, jaki był poziom gruntu przed budową rurociągu, a za chwilę stwierdza, że nie może stwierdzić, jaki był to poziom. Nie bez znaczenia jest przy tym, że ten sam biegły uznał, że do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie doszło w chwili zlikwidowania rurociągu wybudowanego przez S. Z.. W tej sytuacji sporządzona opinia biegłego powinna zostać uzupełniona lub też organ winien powołać innego biegłego dla oceny zmian stanu wody na gruncie. Zdaniem Kolegium, wątpliwym wydaje się także stanowisko biegłego, z którego wynika, że wykonanie przez skarżącego rowu na działce nr [...] nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Oczywistym jest, że rów ten wykonany został w naturalnym obniżeniu terenu, zgodnie z kierunkiem spływu wód. Okoliczność ta podniesiona została przez eksperta. Niemniej jednak ten sam biegły nie wziął uwagę, że wykonanie takiego rowu o głębokości kilkudziesięciu centymetrów mogło przyczynić się do koncentracji spływającej wody w jego obrębie. Działanie takie nie zmieniło co prawda kierunku spływającej wody, ale mogło przyczynić się do miejscowego zwiększenia intensywności przepływu, a to kwalifikuje się jako zmiana stanu wody na gruncie. Kolegium podkreśliło, że Wójt choć doprowadził do zawarcia ugody między stronami, to nie zatwierdził jej w formie postanowienia, co w efekcie nie rozwiązało istniejącego sporu. Co więcej, mimo wykonania dokumentacji, mającej na celu wprowadzenie rozwiązań zabezpieczających grunty działek nr [...] i nr [...] przed negatywnym wpływem spływającej wody opadowej ze zlewni, nie wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium zauważyło, że takie rozwiązanie było jednym z proponowanych przez biegłego. W zamian tego organ I instancji nałożył na obecnego właściciela działki nr [...] obowiązek wybudowania rurociągu o długości 30 m, mimo że rozwiązanie takie nie wynikało z opinii biegłego. Ekspert zalecał wybudowanie rurociągu o ponad dwukrotnie większej długości. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że Wójt prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające wg wskazań Kolegium. W sytuacji potwierdzenia zaistniałej zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, rozważy ponownie realizację rozwiązania, które zaproponował biegły, a które zostało już wstępnie rozpoczęte, tj. odprowadzenie wód opadowych do rowu znajdującego się przy drodze powiatowej. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że na obecnym etapie sprawy nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, albowiem zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest zbyt obszerny. Działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od kasatoryjnej decyzji Kolegium skarżący wniósł sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzucając: - pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny zeznań świadków przesłuchanych na rozprawie administracyjnej, którzy zeznali, że S. Z. nawiózł ziemię na działkę nr [...] na wysokość ok 50 cm, - brak uwzględnienia okoliczności, że nikt nie zeznał, że to skarżący obniżył teren na działce nr [...]; - pominięcie w uzasadnieniu ujawnionych przez Wójta zdjęć działki nr [...] przed nasypaniem ziemi, na których widać bruzdę między drzewami, którą płynęła woda; - pominięcie ustaleń PINB G. w sprawie rzekomego rowu na mojej działce, iż takowy nie istnieje; - pominięcie faktu, że ugoda zawarta między stronami w Gminie nie może być zrealizowana, gdyż miał miejsce sprzeciw mieszkańców po drugiej stronie drogi powiatowej, - brak jest legalnego odpływu wody na ostatnim odcinku inwestycji i właściciel działki, na której jest rowek (ostatni odcinek spływu) może zgodnie z prawem zlikwidować tenże odpływ, - ugoda wygasła z ostatnim dniem 2016 r., - pominięto fakt, że ugoda zawiera zgodę S. Z. na odpływ wody starym szklakiem na wypadek, gdyby ugoda nie doszła do skutku, - pominięto fakt, że gwarantem wykonania umowy jest Gmina. Skarżący nie zgodził się z opinią Kolegium, że Wójt w sposób nierzetelny zebrał materiał dowodowy, bowiem przeprowadził dwudniową rozprawę administracyjną, ocenił 2 opinie biegłych i porównał aktualne rzędne wysokościowe po nasypaniu z rzędnymi na mapie zasadniczej wykonanych przed nasypaniem grobli. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji Wójta jest bardzo logiczne i całkowicie wyjaśnia spór i kończy konflikt. Jednocześnie zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nielogiczne i niespójne, ponieważ Kolegium opiera się na zdaniach wyrwanych z kontekstu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda, zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Zakwestionowana przez skarżącego decyzja o charakterze kasacyjnym jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, nie należy, dlatego zarzuty zawarte w sprzeciwie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa toczy się przed organami administracji od ponad 5 lat. Kontrolowana decyzja Kolegium jest jego czwartym rozstrzygnięciem kasatoryjnym. W sprawie orzekał również WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 267/14, zlecił konkretne wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, aby jak najszybciej zakończyć zaistniały między stronami konflikt na tle uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Kolegium w kontrolowanej na skutek sprzeciwu decyzji stwierdziło, że Wójt ponownie w sposób niedostateczny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i nie zrealizował zaleceń WSA, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd nie podziela tego stanowiska. Na tej podstawie Kolegium uchyliło poprzednią decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2015 r. Tym razem organ I instancji zebrał w sprawie obszerny materiał dowodowy, realizując wytyczne WSA w Warszawie. Przeprowadził oględziny przedmiotowych nieruchomości w dniu 14 października 2015 r. z udziałem stron i biegłego S. N.. Następnie wyznaczył 2 terminy rozprawy administracyjnej w dniach: 8 maja 2017 r. i 29 maja 2017 r., na których przesłuchano łącznie 8 świadków, 2 biegłych oraz strony. Dodatkowo zarządzono jedno uzupełniające przesłuchanie stron w dniu 8 sierpnia 2017 r. na okoliczność stanu spornych działek przedstawionych na fotografiach z 22 września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem Kolegium stwierdziło, że nadal istnieją wątpliwości w stanie faktycznym, bowiem sformułowało zastrzeżenia do uzupełniającej opinii biegłego S. N. z października 2015 r., wykazując sprzeczności w jego wyjaśnieniach oraz wątpliwości co do wniosków końcowych. Stąd organ odwoławczy nakazał Wójtowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie opinii biegłego S. N. lub sporządzenie ekspertyzy przez nowego biegłego dla oceny zmian stanu wody na gruncie. Takie wytyczne dla organu I instancji, zdaniem Sądu, są nieprecyzyjne, ponieważ na ww. okoliczność w sprawie opiniowało 2 biegłych. Biegły S. N. sporządził ekspertyzę z marca 2015 r., jej uzupełnienie z października 2015 r., odpowiadał pisemnie na pytania stron zadane podczas oględzin nieruchomości w dniu 14 października 2015 r. oraz wyjaśniał swoje stanowisko podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 maja 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło więc ekspertyzę tego biegłego wybiórczo, opierając się na zarzutach odwołania. Zdaniem Sądu, Kolegium, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o dodatkowe wyjaśnienia biegłego, jeśli jakieś fragmenty jego opinii są dla organu odwoławczego niezrozumiałe lub wzajemnie sprzeczne. Należy pamiętać również, że opinia biegłego jest jedynie jednym z dowodów w przedmiotowej sprawie, natomiast Kolegium skupiło się jedynie na ocenie uzupełniającej ekspertyzy biegłego N. z października 2015 r., nie dokonując oceny tej ekspertyzy w powiązaniu z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie. Sąd zauważa niekonsekwencję Kolegium, które z jednej strony nakazuje Wójtowi uzupełnienie opinii biegłego lub zlecenie opinii innemu ekspertowi, a z drugiej strony zaleca, aby Wójt ponownie rozważył realizację rozwiązania, które zaproponował właśnie biegły N., tj. odprowadzenie wód opadowych do rowu znajdującego się przy drodze powiatowej. Oba zaproponowane rozwiązania zawnioskowane w opinii biegłego N. są konsekwencją uznania, że to właściciel działki nr [...] spowodował zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Sądu, ocena Kolegium co do "wątpliwego" stanowiska biegłego S. N., że wykonanie przez skarżącego rowu (o głębokości kilkudziesięciu cm) na działce nr [...] nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych na gruncie, jest dowolna, bowiem biegły nie oceniał w tym zakresie żadnego rowu, tylko była mowa o bruździe, zagłębieniu czy też rowku na działce nr [...], który nie ma żadnego znaczenia dla swobodnego spływu wód ze zlewni. W materiale dowodowym nie funkcjonuje takie pojęcie jak "rów" na działce nr [...], wydaje się więc, że Kolegium powtarza to sformułowanie za odwołującym się. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wójt zebrał obszerny materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonał jego oceny w decyzji z dnia [...] października 2017 r., natomiast Kolegium w ramach swoich kompetencji i możliwości orzekania reformatoryjnego powinno rozpoznać odwołanie merytorycznie i dokonać swojej oceny dowodów, po ewentualnym uzupełnieniu opinii biegłego S. N.. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało na obszerność koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a wskazywane przez ten organ wątpliwości i sprzeczności dotyczą jedynie ekspertyzy biegłego i winny być rozstrzygnięte we własnym zakresie w ramach postępowania dwuinstancyjnego. Ewentualna odmienna ocena dowodów zebranych w sprawie nie stanowi o naruszeniu zasady z art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi. W tym miejscu należy przypomnieć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Ponadto, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postawiło Wójtowi zarzut, że w toku postępowania administracyjnego nie zatwierdził zawartej między stronami ugody. Jednak w tym zakresie nie rozważyło stanowiska organu I instancji w odniesieniu do oceny prawnej tejże ugody (vide: strona 3 uzasadnienia decyzji Wójta). Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., Sąd uznał zasadność sprzeciwu, dlatego orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się wpis w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.