VII SA/Wa 198/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (następcy prawnego [...] z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę 1. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znaki: [...] oraz [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] (aktualnie: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), zwaną dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., znaki: [...], w którym organ odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1998 r. odmówił stwierdzenia prawa zarządu [...] Przedsiębiorstwu "[...]" w [...] w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. 0,0258 ha), a w konsekwencji odmówił nabycia przez to przedsiębiorstwo z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i innych urządzeń (pkt a) oraz stwierdził prawo zarządu ww. przedsiębiorstwa w stosunku do niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. 0,0036 ha), a w konsekwencji stwierdził nabycie przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu z ustaleniem opłaty rocznej z tego tytułu (pkt b). Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Pismem z 14 kwietnia 2014 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów "wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ", tj. decyzji nr [...] z [...] stycznia 1967 r. w przedmiocie lokalizacji szczegółowej; decyzji z [...] września 1968 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części; decyzji z [...] maja 1967 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę; postanowienia z [...] kwietnia 1966 r. w sprawie wskazania terenu na budowę oraz protokołu odbioru z 29 lipca 1968 r. Skarżąca uzasadniła swój interes w uzyskaniu odpisów tych dokumentów potrzebą ich przedłożenia do toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Zamiejscowy w [...]postępowania sądowego dotyczącego zasiedzenia nieruchomości. 3. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] maja 2014 r. odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w [...], które było stroną postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r., a więc ma prawo do przeglądania akt sprawy zakończonej tą decyzją, jak również uzyskania z niej uwierzytelnionych odpisów dokumentów, pod warunkiem jednak spełnienia przesłanek wskazanych w art. 73 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, w aktach sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1999 r. nie znajdują się oryginały żądanych odpisów dokumentów, a jedynie nieuwierzytelnione kopie tych dokumentów, dostarczone przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. W związku z tym organ nie mógł wydać uwierzytelnionych odpisów, a jedynie odpisy nieuwierzytelnionych kopii tych dokumentów. 4. Skarżąca pismem z 21 maja 2014 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca podkreśliła przy tym, że stosownie do treści art. 73 § 2 k.p.a. wykazała istnienie ważnego interesu, co uzasadniało żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów. Wskazała bowiem postępowanie sądowe prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Zamiejscowy w [...], w którym Starosta[...]działający w imieniu Skarbu Państwa kwestionuje autentyczność dokumentów złożonych w kopiach, żądając równocześnie zobowiązania strony do przedłożenia oryginałów dokumentów. Skarżąca powołała się przy tym na zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., nakazującą rzetelne ustosunkowanie się do żądań stron przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. 5. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...]listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. Minister wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Organ stwierdził, że skarżąca ma prawo do przeglądania akt sprawy zakończonej tą decyzją, jak również uzyskania z niej uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jednak pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 73 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Zgodnie zaś z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przede wszystkim jednak, organ wydaje uwierzytelnione odpisy tych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy w oryginale lub co najmniej w uwierzytelnionym odpisie. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie żądania co do tych dokumentów, które występują w aktach sprawy tylko jako nieuwierzytelnione kopie dokumentów. Minister wyjaśnił, że nie można wykluczyć, że dokumenty, które są przedmiotem żądania istnieją w oryginale, niemniej jednak brak ich oryginałów w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. czyni niemożliwym uwzględnienie żądania skarżącej. Brak oryginałów dokumentów uniemożliwia także uwierzytelnienie ich kserokopii czy odpisów. Istotą czynności uwierzytelniania jest bowiem faktyczne stwierdzenie zgodności treści i formy dokumentu z dokumentem pierwotnym, czyli oryginalnym. Natomiast, w aktach sprawy dotyczących decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast brak jest oryginałów lub chociażby prawidłowo uwierzytelnionych kopii żądanych dokumentów (kopie żądanych dokumentów zostały bowiem poświadczone za zgodność z oryginałem przez bliżej nieokreśloną osobę na pieczęci [...] Przedsiębiorstwa "[...]" w [...] i w bliżej nieokreślonej dacie). Z kolei, norma wynikająca z art. 73 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku braku oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu organ nie ma obowiązku ich uzyskania celem uwierzytelnienia dokumentów dla strony. Tym samym organ nie mógł sprostać żądaniu strony, przekazując jej jedynie odpisy kopii znajdujących się w aktach sprawy. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów w przypadku gdy zaistniały przesłanki do ich wydania, przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 295 p.p.s.a. oraz art. 65 k.p.a. poprzez niezasadne odmówienie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jak również w przypadku posiadania ich kopii poprzez nieprzekazanie właściwemu organowi administracji wniosku Strony celem ich wydania. 7. Odpowiadając w dniu 19 stycznia 2018 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Minister wskazał, że przesłanki, którymi kierował się zostały przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ administracji, jak i skarżąca, powoływali się na art. 73 § 2 k.p.a., chociaż wyprowadzały z tego przepisu przeciwne wnioski. Należy zatem wskazać, że zgodnie z tym przepisem strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wykładnia językowa art. 73 § 2 k.p.a. wskazuje, że wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy uzależnione jest od trzech istotnych warunków. Po pierwsze, o czynność taką może wystąpić jedynie strona postępowania, tzn. podmiot, któremu przysługuje interes prawny, a nie tylko interes faktyczny w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów określonych dokumentów. Po drugie, wyrażenie "uwierzytelniony odpis dokumentu" oznacza, że przedmiotem przygotowania (w sensie technicznym) i wydania stronie może być odpis dokumentu (pisma, decyzji, zaświadczenia itp.), który w aktach sprawy administracyjnej znajduje się w oryginale. Uwierzytelnienie bowiem oznacza potwierdzenie, że odpis czyli szczególna kopia oryginału jest zgodny z oryginalnym źródłem pisanym. Jeżeli źródło będące podstawą przygotowania odpisu lub kopii nie stanowi oryginału, nie można złożyć podpisanego oświadczenia o "zgodności z oryginałem". Po trzecie wreszcie, wskazany art. 73 § 2 k.p.a. przewiduje, że uwierzytelniony odpis dokumentu zawartego w aktach może być wydany , o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W rozpatrywanej sprawie pierwszy warunek jest spełniony w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżąca wykazała, że jest następcą prawnym [...]go Przedsiębiorstwa "[...]" w [...]. Ta okoliczność nie jest zatem przedmiotem sporu. Drugi ze wskazanych wyżej warunków jest już podstawą rozbieżności stanowisk organu i skarżącej. Skarżąca żąda, aby na podstawie akt sprawy wystawić uwierzytelnione odpisy określonych dokumentów wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ w odniesieniu do nieruchomości (gruntu i budynku) położonej w [...] przy ul. [...]. Organ administracji twierdzi jednak, że nie może wystawić odpisów uwierzytelnionych, ponieważ w aktach sprawy znajdują się jedynie nieuwierzytelnione kopie wcześniejszych dokumentów. Nie można zatem stwierdzić zgodności z oryginałem określonego odpisu lub kopii, jeśli dostępnym źródłem jest jedynie kopia, a nie sam oryginał. Spór między stronami dotyczy również trzeciego warunku, a więc kwestii, czy żądanie skarżącej wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest uzasadnione ważnym interesem strony. Zdaniem skarżącej jest to oczywiste, gdyż prowadzi ona postępowanie przed sądem powszechnym (w sprawie cywilnej) i w tym postępowaniu dysponowanie uwierzytelnionym odpisem dokumentu upraszczałoby zdecydowanie postępowanie dowodowe. Organ administracji właściwy w sprawie powołuje się na tę przesłankę, ale mniej stanowczo niż w przypadku drugiej przesłanki sugeruje, że i ten warunek wykonania obowiązku z art. 73 § 2 k.p.a. nie jest spełniony. 10. W opinii Sądu stanowisko organu administracji w odniesieniu do dwóch spornych warunków jest prawidłowe, tzn. zgodne z prawem, chociaż zawarte w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienie opinii przyjętej przez organ nie do końca przekonuje. W kwestii uwierzytelniania odpisu na podstawie kopii stanowisko organu nie może budzić wątpliwości. Istotą uwierzytelnienia dokumentu jest właśnie potwierdzenie zgodności kopii lub odpisu z oryginałem. W ten sposób uwierzytelniona kopia lub odpis ma moc oryginału, jest odpowiednikiem oryginału (porównaj np.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2997/17). Jeśli zatem organ nie dysponuje oryginalnym źródłem nie możliwości wydania uwierzytelnionej kopii lub odpisu. Przedmiotowa sprawa przypomina zasadę porządku prawnego wywodzącą się jeszcze z prawa rzymskiego, wedle której nikt nie może przenieść więcej praw niż sam ich posiada (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). Zasada ta chociaż stosowana przede wszystkim w sferze stosunków majątkowych, a więc w dziedzinie prawa cywilnego, jest też nierzadko uznawana za regułę rozsądku w sferze prawa publicznego (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1540/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OZ 1518/17, albo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12). W rozpatrywanej sprawie organ administracji nie mógł skarżącej przyznać więcej praw niż rzeczywiście wynikało ze zgromadzonych akt sprawy. 11. Nie jest proste również rozstrzygnięcie w kwestii ważności interesu strony skarżącej jako uzasadnienia dla żądania wydania uwierzytelnionych odpisów. Jak wskazano wyżej, zdaniem skarżącej warunek ten jest oczywiście spełniony. Strona dochodzi swoich praw w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym w sprawie cywilnej. Uzyskanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów uprościłoby zdecydowanie udowodnienie przez nią okoliczności wskazanych w dokumentach będących przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca powołuje się przy tym na zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej, a ściśle rzecz biorąc na obowiązki organów administracji wynikające z tej zasady. Należy przy tym dodać, choć skarżąca sama nie rozwija tego wątku, że instytucja uwierzytelniania odpisów dokumentów jest jedną z istotnych postaci realizacji ustawowej zasady względnej jawności akt postępowania. Należy zatem wskazaną instytucję postrzegać nie tylko w perspektywie konkretnego przepisu – art. 73 § 2 k.p.a. – ale również z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w k.p.a. Z drugiej wszakże strony, organ, który wydał zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...]maja 2014 r., nie odnosi się szczegółowo do kwestii ważności interesu skarżącej jako wnioskodawczyni. W związku z tym Sąd ma obowiązek rozpatrzeć przedstawiony wątek, aby rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ograniczyło się do argumentu z językowej wykładni art. 73 § 2 k.p.a. Formalistyczna ocena okoliczności sprawy i prawnych podstaw rozstrzygnięcia może być bowiem uznana za zawodną w procesie dyskursu prawnego toczącym się przed Sądem. Oceniając ważność interesu skarżącej Sąd zwraca uwagę, że art. 73 § 2 k.p.a. odwołuje się do ważnego interesu nie wskazując wszak, że musi być to interes prawny. Można zatem przyjąć, że nawet interes faktyczny, ale taki, któremu w kategoriach społecznych przyznana jest wysoka waga, tj. "ważność" rozumiana w sensie potocznym, będzie stanowił uzasadnienie dla żądania opartego na art. 73 § 2 k.p.a. Dlatego też skarżąca uznaje prowadzona przez siebie postępowania przed sądem powszechnym za wystarczające uzasadnienie jej żądania. Zdaniem Sądu taka argumentacja nie jest w pełni przekonująca. Jeśli bowiem przepis ustawy wiąże określone skutki prawne z kategorią "ważności", to znaczy, że organ administracji lub sąd kwalifikując określone okoliczności według owego kryterium, powinien dokonać ważenia interesów, uwzględniając w tym procesie zarówno interes wskazywany przez stronę, jak i inne interesy, które można uznać za prawnie chronione. Określony interes strony składającej wniosek na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. nie może być wyłącznie wynikiem subiektywnego postrzegania przez stronę jej sytuacji prawnej lub faktycznej, lecz powinien być odniesiony do innych, zwłaszcza kolidujących, interesów bądź wartości rozpoznawanych przez prawo. W związku z tym dla oceny uzasadnienia żądania w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę inne zasady postępowania, a także inne racje, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii. W rozpatrywanej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę fakt, że skarżąca prowadzi postępowania przed sądem powszechnym w celu podważenia decyzji organów administracji (Wojewody [...], Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) wydanych piętnaście lub więcej lat temu. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzje te były wcześniej skarżone przez uprawnione strony. Inicjowanie zatem postępowań mających na celu wzruszenie wcześniejszych rozstrzygnięć godzi w wartości chronione przez art. 16 k.p.a. i zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Ujmując rzecz szerzej, postępowania inicjowane przez skarżącą wyraźnie kolidują z taką wartością demokratycznego państwa prawnego, jaką jest pewność prawa. W polskim porządku prawnym znane są instytucje pozwalające podważać decyzje sprzed kilku- kilkudziesięciu lat. Najprostszym przykładem może być wznowienie postępowania na podstawie art. 145 i nast. k.p.a. lub stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. Instytucje takie mają wszakże charakter wyjątkowy i warunkami ich wykorzystania mogą być wyłącznie ściśle określone przesłanki. Dodatkowo, przyjmuje się, że nawet takie postacie wzruszenia decyzji są ograniczone w czasie. Wskazuje na to np. art. 146 § 1 k.p.a. (niedopuszczalność uchylenia decyzji z określonych przyczyn po upływie 10 lat lub 5 lat), albo analogicznie art. 156 § 2 k.p.a. W przedstawionym kontekście wartości i interesów chronionych przez prawo publiczne istnieją poważne przesłanki, aby zakwestionować twierdzenie strony skarżącej, że jej wniosek o wydanie uwierzytelnionych odpisów określonych dokumentów jest uzasadniony ważnym interesem strony. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.