VI SA/Wa 2130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi F. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę w całości Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, zwany dalej "Prezesem UTK", na podstawie art. 138 ust. § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 31 § 2, art. 141 § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.", postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia F. (zwana dalej "skarżącą") do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej także uczestnikiem postępowania). Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] grudnia 2014 r. Prezes UTK zawiadomił C. sp. z o.o., zwaną dalej "uczestnikiem postepowania", o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa na jej rzecz. Pismem z [...] stycznia 2015 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony w sprawach dotyczących wydania autoryzacji bezpieczeństwa na rzecz C. Sp. z o.o. W dniu [...] marca 2015 r. Prezes UTK wydał postanowienie nr [...] o odmowie dopuszczenia skarżącej do postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla uczestnika postępowania. Następnie skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UTK z [...] marca 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes UTK wskazał na obowiązujące w zakresie sprawy przepisy ustawy o transporcie kolejowym oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Mając na względzie brzmienie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że skarżąca jest organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...]. Wyjaśnił również, że w celu dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie, przed podjęciem postanowienia w ww. zakresie, zobowiązany jest ponadto zbadać, czy zachodzą łącznie przesłanki: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, - jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, - przemawia za tym interes społeczny. Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności organ zbadał, czy niniejsze postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków innego podmiotu. Postępowanie, o dopuszczenie do którego wnioskuje skarżąca, dotyczy praw i obowiązków C. Sp. z o.o., która w przedmiotowym postępowaniu jest stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. Niniejsze postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w związku z tym żądanie skarżącej organ analizował w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Podkreślił również, że postępowanie dotyczy autoryzacji bezpieczeństwa, czyli uzyskania dokumentu uprawniającego zarządcę do zarządzania infrastrukturą kolejową. Autoryzacja bezpieczeństwa potwierdza ustanowienie przez zarządcę infrastruktury systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełniania przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. W związku z tym zakres prowadzonego postępowania sprowadza się do ustalenia przez organ, czy wnioskodawca oraz ustanowiony przez niego system zarządzania bezpieczeństwem jest zdolny do zapewnienia bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. Analizując niniejszy wniosek organ wskazał, że skarżąca do celów bezpośrednio związanych z zakresem prowadzonego postępowania zalicza: 1) wspieranie i rozwój zrównoważonego i ekologicznego transportu, ochrony i egzekwowania praw pasażerów i użytkowników infrastruktury kolejowej; 2) wspieranie oraz podejmowanie działań na rzecz poprawy jakości infrastruktury kolejowej oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego, zwiększania inwestycji na rzecz kolei oraz wydajnego wykorzystania dostępnych funduszy; 3) wspieranie oraz podejmowanie inicjatyw na rzecz bezpieczeństwa na kolei i w ruchu kolejowym w Polsce; 4) wspieranie oraz podejmowanie działań na rzecz dostosowania krajowych regulacji dotyczących zarządców infrastruktury kolejowej, jak i regulatora rynku, do przepisów prawa unijnego. Odnosząc się do wymienionych przez skarżącą celów statutowych, organ uznał, że cel polegający na wspieraniu i podejmowaniu działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu kolejowego jest zgodny z zakresem prowadzonego postępowania w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa. Uznając, że udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Analizując tę przesłankę organ doszedł do przekonania, że interes społeczny ma przemawiać za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania (a nie, że interes ten ma nie stać na przeszkodzie dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania). W ocenie organu, pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane w ustawie. Organ biorąc pod uwagę stanowisko doktryny i orzecznictwa uznał, że interes społeczny jest odpowiednikiem pojęcia "interes państwowy" czy "interes publiczny". Zdaniem Prezesa UTK w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, argumentów wskazanych we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że za jej udziałem przemawiał interes społeczny, polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa osobom zatrudnionym w sektorze transportu oraz osobom związanym w inny sposób z działalnością transportową. Organ analizując sprawę potwierdził stanowisko skarżącej, że postępowanie w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa jest związane z ochroną bezpieczeństwa podmiotów związanych w różny sposób z transportem kolejowym. Skarżąca wskazała, że dysponuje stosowną wiedzą naukową i praktyczną z zakresu właściwości Prezesa UTK, doświadczeniem wysokiej klasy specjalistów oraz analizami i opiniami, które mogą pomóc organowi w poprawnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu, ochrona interesu społecznego, w postępowaniu dotyczącym wydania autoryzacji, zostaje zapewniona przez poddanie wniosku o wydanie takiego dokumentu ścisłej kontroli w oparciu o metody przewidziane przepisami ustawy o transporcie kolejowym, rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 60, poz. 407 ze zm.), rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie warunków oraz trybu wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 57, poz. 389 ze zm.) oraz rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1169/2010 z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie wspólnej metody oceny bezpieczeństwa w odniesieniu do zgodności z wymogami dotyczącymi uzyskania kolejowych autoryzacji w zakresie bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 327 z 2010 r., s. 13). Prezes UTK wyjaśnił, że dysponuje właściwymi metodami oceny i weryfikacji wniosków pozwalającymi na rzetelne, wszechstronne i kompletne zbadanie wniosku uczestnika postępowania w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa. W ocenie Prezesa UTK stosowanie ww. przepisów zapewnia zachowanie bezpieczeństwa, a także pozwala na rzetelne i wszechstronne zbadanie wniosku uczestnika postępowania. Ponadto Prezes UTK jako krajowa władza bezpieczeństwa rynku kolejowego został wyposażony w niezbędne środki oraz narzędzia pozwalające mu rozstrzygać o kwestiach bezpieczeństwach związanych z autoryzacją bezpieczeństwa. Zdaniem organu, udział organizacji społecznej w postępowaniu jest jedną z form kontroli społecznej nad postępowaniem. Jednak by móc skorzystać z tego rozwiązania podmiot ubiegający się o dopuszczenie musi wykazać we wniosku, że zostały spełnione przesłanki art. 31 § 1 k.p.a. W ocenie organu samo wykonywanie kontroli społecznej nad postępowaniem nie stanowi przesłanki istnienia interesu społecznego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. Interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu ani interes społeczny, który reprezentuje organ administracji publicznej. Przesłanki udziału organizacji społecznej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, na korzyść skarżącej. Tym samym skarżąca, w ocenie organu, nie wykazała argumentów, które przemawiałyby za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie postanowień obydwu instancji. W ocenie skarżącej organ wydając zaskarżone postanowienia naruszył art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, podczas gdy w jej ocenie przemawia za tym interes publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W toku postepowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na zbyt ogólne cele statutowe skarżącej oraz nie wykazanie interesu społecznego. W toku postepowania sądowoadministracyjnego skarżąca uzupełniła skargę i odniosła się do argumentów zawartych w stanowisku uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] kwietnia 2015 r., którym utrzymał on w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie dopuszczenia F. do postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższy przepis określa więc dwie postaci inicjatywy procesowej organizacji społecznej: żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine). W niniejszej sprawie Prezes UTK badając przesłanki dopuszczenia F. do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w pierwszej kolejności zbadał, czy żądanie skarżącej jest uzasadnione jej celami statutowymi. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1641/12 "ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu jej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać występowanie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik". W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził istnienie związku między jednym z celów statutowych skarżącej, polegającym na "wspieraniu oraz podejmowaniu działań na rzecz poprawy jakości infrastruktury kolejowej oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego", a przedmiotem postępowania w sprawie uzyskania przez C. Sp. z o.o. autoryzacji w zakresie bezpieczeństwa. Autoryzacja bezpieczeństwa jest dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzania infrastrukturą kolejową oraz potwierdza ustanowienie przez zarządcę infrastruktury systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełniania przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej. Przechodząc do drugiej przesłanki dopuszczenia do udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa na rzecz C. Sp. z o.o. Sąd zgodził się z poglądem organu, że brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za przystąpieniem skarżącej do tego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 maja 2014 r., II GSK 501/13, wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., II GSK 2014/13) pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. To na organizacji społecznej spoczywa na gruncie art. 31 k.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Sama zaś ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. W niniejszej sprawie skarżąca uzasadniała istnienie interesu społecznego posiadaniem wiedzy i doświadczeniem w sprawach związanych z infrastrukturą kolejową a także podniosła, że podejmuje działanie na rzecz bezpieczeństwa w transporcie kolejowym w celu ochrony praw szerokiej grupy ludności korzystających z tej gałęzi transportu. Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń Sąd podkreśla, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 985/13 "nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (...)". Organizacja społeczna winna więc wskazać na konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które świadczyłyby o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. W niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła powyższych warunków, natomiast organ nie ma obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Niezależnie od powyższego powoływanie się przez skarżącą na posiadaną wiedzę i doświadczenie w sprawach związanych z infrastrukturą kolejową nie jest również wystarczające do uznania, że interes społeczny przemawia za wstąpieniem do postępowania w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla uczestnika postępowania. Jak to trafnie wywodzili organ i uczestnik postępowania postępowanie, o którym mowa w sprawie polega na porównaniu procedur bezpieczeństwa stosowanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej z wymaganiami ustawowymi. W postępowaniu tym nie ma możliwości ingerencji czy doradzania, czy spółka "C." spełnia wymagania bezpieczeństwa. W przypadku niespełniania przez nią wymogów przewidzianych przez prawo organ odmówi wydania autoryzacji. Powoływanie się przez skarżącą na swój udział w innych postępowania przed Prezesem UTK nie jest wystarczające z uwagi na okoliczność, że przedmiotem tych postępowań była inna materia. Z tych to względów Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z trzech postanowień, wydanych przez organ w innych sprawach. Mając powyższe na uwadze skoro podniesiony zarzut skargi okazał się nieskuteczny Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.