I OZ 1047/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 400/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości postanawia oddalić zażalenie. H.Z. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczyniła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność H.Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z w/w nieruchomości, oraz orzekł o udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie w skardze skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podała, że wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem skargi byłoby zrealizowaniem negowanego przez nią stanu rzeczy i godziłoby w słuszny interes skarżącej. Wskazała, że będące jej własnością działki o nr [...] zostały objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i oznaczone zostały jako [...], tj. [...]. W ocenie skarżącej, niezwłoczne zajęcie nieruchomości uniemożliwi jakąkolwiek jej rozbudowę, jak również narazi ją na szereg niedogodności w związku z prowadzonymi pracami, a następnie z funkcjonowaniem linii. Przebudowa linii nad działką skutkuje tym, że nie będzie ona mogła być wykorzystana przez właścicielkę zgodnie z jej przeznaczeniem, co narazi skarżącą na straty finansowe oraz dalej idące negatywne skutki. Dodała, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie wykazała, że interes społeczny wymaga natychmiastowego przystąpienia do przebudowy linii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 400/18 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w oparciu m.in. o art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), co wyłącza ją z zakresu działania art. 9 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w sprawach, o których mowa w przepisach działu III u.g.n., z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że co do zasady skarga wniesiona do sądu administracyjnego na decyzje wydane na podstawie art. 124 u.g.n. powoduje wstrzymanie ich wykonania z urzędu. Przepis ten nie dotyczy jednak m.in. decyzji w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydawanej przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny (art. 122 i 124 ust. 1a u.g.n.). Wyłączenie tych decyzji z zakresu działania art. 9 u.g.n. jest w pełni zrozumiałe, gdyż są one wydawane pod presją okoliczności, aby uniknąć zbędnej zwłoki. Stanowi ono wyraz uznania za wyższe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone spod działania art. 9 u.g.n., aniżeli celu, jakiemu służy generalnie regulacja tego przepisu, czyli ochrony własności (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2013, Komentarz do art. 9 u.g.n.). W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 lutego 2018 r. może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podał, że z treści wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania w/w decyzji nie wynika, aby w istocie wykonanie zaskarżonej decyzji miało rodzić ryzyko wyrządzenia jej znacznej szkody, względnie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazała wprawdzie, że niezwłoczne zajęcie nieruchomości uniemożliwi jakąkolwiek rozbudowę, jak również narazi ją na szereg niedogodności w związku z prowadzonymi pracami oraz że przebudowa linii nad działką skutkuje tym, że nie będzie ona mogła być wykorzystywana przez nią zgodnie z przeznaczeniem, nie wskazała jednak jaka – konkretnie – rozbudowa nie będzie mogła powstać na skutek modernizacji linii energetycznej (już zresztą istniejącej) i dlaczego. Nie wyjaśniła także, z jakich powodów prace związane z linią energetyczną spowodują znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca nie przedstawiła zatem konkretnych i mających odzwierciedlenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyjaśnień na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że przy badaniu zasadności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji rozważył również charakter przedmiotowej inwestycji. W sprawie istotne jest, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Co do zasady wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na tej podstawie, której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. I OZ 1406/17). Mając również na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy Sąd miał na względzie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności powołał się na konkretny materiał dowodowy (Ocenę stanu technicznego Linii 110kV [...]), wskazując, że według oceny stanu technicznego linii należy w możliwie najkrótszym terminie wykonać jej kompleksową przebudowę w celu uzyskania większej obciążalności oraz dokonać wymiany wyeksploatowanych elementów. Doszło bowiem miedzy innymi do zaawansowanej korozji kątowników stanowisk, czy uszkodzeń uziemień, a nawet ich braków. Linia wykazuje też dużą awaryjność. W ocenie Wojewody, modernizacja linii elektroenergetycznej związana jest z potrzebą zabezpieczenia interesu społecznego, gdyż zagrożenia ciągłości dostawy energii mają charakter realny i w przypadku ich zaistnienia spowodują duże straty. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia H.Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska i w konsekwencji zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia powołała się na argumentację zawartą w skardze. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w związku z faktem, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., ewentualne wstrzymanie jej wykonania może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została bowiem wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jej wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Należy podkreślić, że wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, będącej własnością H.Z., zasadnie został rozważony przez Sąd nie tylko przy ocenie podanych w nim okoliczności, ale również przy uwzględnieniu charakteru inwestycji, który skutkował koniecznością wydania przedmiotowej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania w/w decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na tej podstawie, której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Jak już wskazano, w tego rodzaju sprawach z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z powołanego przepisu art. 9 u.g.n. Konieczne jest zatem, oprócz analizy argumentów wnioskodawcy, wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wydanie zaskarżonego postanowienia było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. Jak wynika z akt sprawy, ogólny stan techniczny linii energetycznej 110 kV [...] został określony na poziomie drugim w sześciostopniowej skali. Linia ta jest przestarzała i wyeksploatowana. Z uwagi na jej stan techniczny, jej przebudowa powinna się odbyć w możliwie najkrótszym czasie, w celu uzyskania większej obciążalności oraz wymiany wyeksploatowanych elementów, co ma się przyczynić do poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw, gdyż zagrożenia ciągłości dostaw energii mają charakter realny i mogą spowodować daleko idące straty podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym. Zadaniem zaskarżonej decyzji jest zatem zwiększenie zdolności przesyłowej oraz pewność zasilania odbiorców w energię elektryczną, co znacząco poprawi bezpieczeństwo energetyczne regionu. Znaczenie ma więc również terminowe realizowanie inwestycji. Wskazując na powyższe, wskazać należy, że przedstawione przez skarżącą argumenty nie są wystarczające, aby można było stwierdzić, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia jej w realiach niniejszej sprawy znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.