IV SAB/Po 92/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego S.W. kwoty 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. S. W. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków biurowych. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, iż nie są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p." – uwaga Sądu). Przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: działka o nr ewid. [...] (RllIb - [...] ha, RIVa - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (RIllb - [...] ha, RIVa - [...] ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha) oraz działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha). Teren inwestycji obejmuje zatem łącznie 1,2489 ha gruntów klasy III. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Starosty [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (data wpływu [...] marca 2013 r.) w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę te okoliczności Wójt [...] w dniu [...] maja 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków biurowych. Wójt Gminy zaznaczył również, że w aktach sprawy znajdują się zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność wykonania ponownej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). Realizacja tej zasady została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków biurowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S. prowadzone było przez Wójta Gminy dłużej niż było to niezbędne do jego załatwienia. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2013 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Tym samym w tym też dniu doszło do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą określoną art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi. W dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony (S. W. i H. W. reprezentowaną przez S. W.) o wszczęciu postępowania. Tego samego dnia organ zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie decyzji w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Starosta P. wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] marca 2013. (data doręczenia Wójtowi Gmin – [...] marca 2013 r.). Z kolei z adnotacji zawartej w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że załącznik ten został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu oznacza to, że w tym też dniu organ dysponował materiałem dowodowym w pełni wystarczającym do wydania decyzji kończącej postępowanie. Niemniej jednak dopiero w dniu [...] maja 2013 r. organ zawiadomił S. W. o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy składania wniosków i zastrzeżeń, a także powołując się na art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wójt Gminy zawiadomił o przedłużeniu termin rozpoznania sprawy do dnia [...] czerwca 2013 r. Jako powód przedłużenia terminu postępowanie organ wskazał konieczność zawiadomienia stron postępowania. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została doręczona Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2013 r. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy dysponował już wynikami analizy sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, a zatem najpewniej również projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, do której to owe wyniki analizy zostały załączone. Jednak dopiero po upływie 20 dniu S. W. został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy składania wniosków i zastrzeżeń, a w dniu [...] maja 2013 r. organ zakończył postępowanie w I instancji wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu Wójt Gminy prowadząc przedmiotowej postępowanie przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w Kodeksie postepowania administracyjnego, prowadząc postepowanie w sposób nieefektywny. Jednocześnie takiego działania organu nie mógł uzasadniać stopień skomplikowania sprawy. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na okoliczność złożenia przez Skarżącego w latach 2012 i 2013 ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, niemniej jednak okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie dla oceny stwierdzonej przez Sąd przewlekłości postępowanie. Jednocześnie Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawy te rozstrzygane były w podobnym stanie faktycznym, co dodatkowo uzasadnia ocenę, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej niż było to konieczne do załatwienia sprawy. Oceny działania organu nie zmienia również okoliczność powiadomienia w dniu [...] maja 2013 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Możliwość wystosowania zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania bowiem organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Podkreślić należy, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie doszło do przewlekłości organu należy mieć również na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady: praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) (por wyrok NSA z dnia z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 25/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dniu zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy organ od co najmniej od 20 dni dysponował projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji nie może stanowić uzasadnionej okoliczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy potrzeba zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Reasumując Sąd stwierdza, że w okresie od faktycznego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, do dnia wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowanie prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując takiej oceny Sąd przede wszystkim miał na uwadze, że przekroczenie terminu miało charakter nieznaczny. Ponadto na tą ocenę charakteru przewlekłego prowadzenia postepowania miała wskazana przez Wójta Gminy okoliczność złożenia przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) (pkt 4 wyroku).