I OSK 25/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 309/15 w sprawie ze skargi E. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 309/15, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi E. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w pkt 1. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 6 grudnia 2005r. o ustalenie odszkodowania za działkę ew. nr 19/21 z obrębu [...] w Warszawie, w pkt 2. stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona charakter rażący. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy przy rozpatrywaniu jej wniosku o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w Warszawie, (działka ew. nr 19/21 obr. [...]). W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowieniem z dnia 23 września 2011r. organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie odszkodowania, natomiast pismem z dnia 5 października 2011 r. organ poinformował o braku możliwości rozpoznania sprawy w zwykłym terminie i wyznaczył termin załatwienia sprawy nie później niż do 30 czerwca 2012 r. – mając na uwadze konieczność zgromadzenia pełnej dokumentacji oraz dokonania uzgodnień. Następnie pismem z dnia 14 marca 2012 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, oraz na dzień 12 kwietnia 2012 r. wyznaczył rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wobec braku możliwości stawienia się na rozprawie jednej ze stron postępowania organ – pismem z 26 kwietnia 2012 r. – wystąpił do Urzędu Gminy L. o "pomoc prawną"; strona podała, że zgodnie z jej wiedzą pomoc została udzielona. Następnie skarżąca pismem z dnia 6 listopada 2013 r. wystąpiła z pytaniem o stan sprawy i przyczyny zwłoki. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. organ poinformował, że w sprawie zgromadzono kompletny materiał dowodowy, przygotowano projekt decyzji administracyjnej i dokładane są wszelkie starania, aby zakończyć postępowanie w możliwie najkrótszym terminie. Wskazano, że podjęto kroki w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r., organ zawiadomił o kolejnym terminie załatwienia sprawy – do dnia 30 czerwca 2014 r. – ponownie za powód podając brak środków na wypłatę odszkodowania, w zawiadomieniu nie podano zaś przyczyn zwłoki w wydaniu decyzji. Skarżąca podała, że w międzyczasie organ stwierdził, iż sporządzony w marcu 2012 r., dla potrzeb ustalenia odszkodowania, operat szacunkowy utracił ważność i koniecznym było sporządzenie nowego. Podkreśliła, że organ nie skorzystał z możliwości potwierdzenia aktualności poprzedniego operatu szacunkowego. Następnie pismem z dnia 3 lipca 2014 r. organ ponownie wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2015 r. W dniu 17 lipca 2014 r. skarżąca wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca od otrzymania pisma. W odpowiedzi (w piśmie z 18 sierpnia 2014 r.) organ poinformował, że w dniu 15 marca 2014 r. biegły – rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat, a organ musi uwzględnić cały materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w toku postępowania. Konieczne jest zatem uwzględnienie tej nowej opinii biegłego. W tym samym piśmie organ podtrzymał stanowisko zawarte uprzednio, co do terminu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie – 31 marca 2015 r., Skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, a Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia orzeczenia. Wraz z upływem wskazanego terminu Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 31 stycznia 2016 r. ponownie powołując się na okoliczności, które przywoływał w ciągu ostatnich kilku lat, a które nie znalazły uznania u Wojewody Mazowieckiego. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny wedle uznania Sądu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty o konieczności rozpatrywania wniosków w kolejności wpływu oraz braku środków na wypłaty odszkodowań. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę ew. nr 19/21 z obrębu [...] w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz i stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażący. W ocenie Sądu I instancji formułowane przez organ w odpowiedzi na skargę argumenty o konieczności rozpatrywania wniosków w kolejności wpływu oraz braku środków na wypłaty odszkodowań nie mogą być uwzględnione jako okoliczności zwalniające z zarzutu bezczynności. Brak odpowiedniej ilości pracowników dla bieżącego rozpatrzenia spraw, bądź środków budżetowych dla zaspokojenia należności wymagalnych w następstwie wydania decyzji, nie stanową normatywnych przesłanek wyłączających odpowiedzialność organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Sąd podkreślił, że jak przyjęto obecnie w judykaturze, załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania – przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd I instancji wskazał, że kwalifikując bezczynność organu jako mającą charakter rażący, miał na uwadze znaczny okres trwania bezczynności organu administracji, uwzględniając termin, w którym pierwotnie zgromadzono pełen materiał dowodowy (16 lipca 2012 r. – pismo do stron k. 94 akt adm.) oraz fakt niewydania orzeczenia, pomimo wskazania przez organ II instancji ostatecznego terminu, w następstwie uwzględnienia zażalenia na bezczynność. Sąd nie uznał za zasadne wymierzania grzywny, mając na uwadze stałe informowanie strony o przyczynach zwłoki oraz wydanie orzeczenia przed dniem wyrokowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w pkt 2, to jest w części odnoszącej się do stwierdzenia, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za działkę ewid. nr 19/21 z obrębu [...] w Warszawie i że miała ona charakter rażący. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustalił i przyznał odszkodowanie za w/w nieruchomość. Decyzja ta stałą się ostateczna z dniem 1 sierpnia 2015 r., a następnie została wykonana. Wskazano, że w każdym stadium postępowania strony były informowane o czynnościach podejmowanych w sprawie, jak również o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, organ zaś, aby móc rozstrzygnąć sprawę działał w sposób wnikliwy i wszechstronny. Podkreślono, że pewne opóźnienia w dotrzymaniu terminów z art. 35 K.p.a. nie wynikały ze złej woli organu, lecz z przyczyn natury organizacyjno – finansowych. Wskazano, że brak jest pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych na odszkodowania w sprawach prowadzonych prze Prezydenta m. st. Warszawy, nie tylko na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), lecz także na podstawie art. 98, art. 129 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Podkreślono ponadto, że organ działa w określonej rzeczywistości, która przekłada się na skuteczność prowadzonych postępowań odszkodowawczych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie Prezydent m. st. Warszawy zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a) p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a) p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. (aktualnie art. 149 § 1a p.p.s.a.) – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje określone terminy dla załatwiania spraw. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Należy też podkreślić, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie (art. 35 § 1 K.p.a.) nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 K.p.a.). Podkreślić jednak należy, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie doszło do bezczynności organu należy mieć również na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady: praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa – Włochy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej przy ul. [...] w Warszawie. Wydanie zatem decyzji w tym przedmiocie czyniło zbędnym – w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – podejmowanie czynności dowodowych w tym zakresie przez organ wydający decyzję o odszkodowaniu. Stosownie bowiem do powołanego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną został złożony w dniu 6 grudnia 2005r., natomiast decyzję w tym przedmiocie organ wydał dopiero w dniu 13 lipca 2015 r., a zatem po upływie 10 lat licząc od wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, iż w rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 12 kwietnia 2012 r. strona brała czynny udział. Wobec tego nierozstrzygnięcie sprawy po ustaleniu wartości nieruchomości i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, tj. od dnia 12 kwietnia 2012 r. do dnia wydania decyzji w sprawie, tj. do dnia 13 lipca 2015 r. przesądza, że co najmniej w tym okresie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie mogą przy tym odnieść zamierzonego skutku argumenty, że na opóźnienia organu miały wpływ niewystarczające środki w budżecie miasta oraz skala roszczeń odszkodowawczych. Okoliczności te nie wpływają na usprawiedliwienie bezczynności organu. Poza nimi natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadne inne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania pozwala uznać stwierdzoną opieszałość za rażące naruszenie art. 35 oraz art. 12 K.p.a. Zasadnie wobec tego Sąd I instancji orzekł, iż Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności i że miała ona charakter rażący. W konsekwencji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a) p.p.s.a., a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.