II FSK 3614/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Wa 24/13 w sprawie ze skargi M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za okres od kwietnia do grudnia 2003 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu trzeciego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części. Wyrok Sądu pierwszej instancji oraz przedstawiony przez ten Sąd dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. 1. Wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpatrzenia odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu; stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 35 216,70 zł; a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrot kosztów postępowania. 2. Decyzją z 12 grudnia 2008 r. Prezydent W. określił Spółce zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za nieruchomość będącą współwłasnością Spółki i G. Sp. z o.o. w wysokości 647.084 zł. 3. W dniu 29 grudnia 2008 r. Skarżąca wniosła od tej decyzji, za pośrednictwem Prezydenta W., odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 4. W dniu 20 stycznia 2009 r. Prezydent W. przekazał odwołanie do rozpoznania organowi odwoławczemu. 5. Pismami z 17 kwietnia 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 1 października 2009 r. oraz 25 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało kolejne przewidywane terminy zakończenia postępowania odwoławczego. Następnie zawiadomieniem z 30 czerwca 2010 r. poinformowało, że odwołanie nie zostanie rozpatrzone w pierwotnym terminie z uwagi na dużą ilość spraw prowadzonych przez organ odwoławczy, a także na obszerność materiału dowodowego w sprawie. Wyznaczono też nowy termin załatwienia sprawy na dzień 10 września 2010 r., który nie został dochowany. Skarga do Sądu pierwszej instancji. 6. Po uprzednim wezwaniu organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. W skardze wniosła o wyznaczenie terminu na wydanie aktu oraz o wymierzenie stosownej grzywny, a także zwrot kosztów postępowania. 7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu przewlekłość postępowania wynikała nie tylko ze skomplikowanej materii sprawy, ale również z powodu wydania przez Prezydenta formalnego postanowienia w sprawie zaliczenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości w wysokości 299.794,69 zł na poczet zobowiązań wynikających z zaskarżonej decyzji dopiero w dniu 15 kwietnia 2013 r., od którego Spółka wniosła zażalenie. 8. W piśmie z 30 lipca 2013 r. pełnomocnik Spółki wskazał na bezzasadność argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. 9. Na wstępie uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie w całości zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż stan zupełnego braku aktywności procesowej organu w niniejszej sprawie został przez zakwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Wydanie przez organ w niniejszej sprawie kilku pism informujących o niezałatwieniu odwołania oraz wskazujących nowy termin nie może być uznane za podejmowanie żadnych czynności merytorycznych, organ był więc bezczynny. Wskazał, że do czasu wyrokowania przez Sąd w sprawie skargi na bezczynność nie wydano koniecznej decyzji. Ponad czteroletnia zwłoka w załatwieniu sprawy jest więc oczywista i rażąca. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ani duża ilość spraw rozpatrywanych przez organ, ani obszerność akt sprawy niniejszej, nie usprawiedliwiają tak znaczącego opóźnienia w rozpatrzeniu odwołania. Z akt nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie, co wskazuje, że trudności faktyczne bądź prawne nie były rzeczywistą przyczyną opóźnienia (skoro nie podjęto żadnych czynności, to trudno nawet ocenić stopień zawiłości prawnej bądź faktycznej sprawy). W ocenie Sądu nie stanowi usprawiedliwienia także konieczność rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych zobowiązań. Takie postanowienie, jak wskazał sam organ, jest jedynie aktem formalnym i deklaratoryjnym, nie ma ono ponadto żadnego prawnego związku z decyzją podatkową, która powinna określać właściwą wysokość zobowiązania niezależnie od tego, czy, kiedy i w jaki sposób wydane zostanie postanowienie na podstawie art. 76a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 r. poz. 749 ze zm. dalej Ordynacja podatkowa). 10. Kolejno Sąd podniósł, że podawana przyczyna wyznaczenia kolejnego terminu i niezałatwienia sprawy w terminie poprzednio wyznaczonym, jest pozorna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło tym samym art. 139 § 3 oraz 140 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś naruszenie to, tj., stopień bezprawności w przewlekłości postępowania, miał charakter rażącego naruszenia prawa gdyż łączny okres pozorowanej aktywności procesowej wyniósł ponad 4 lata. Ten okres jest rażąco długi, a z akt nie wynikają żadne przyczyny takiej bezczynności. 11. Końcowo Sąd zaznaczył, że wymierzona grzywna w maksymalnej wysokości, spełnić powinna funkcję represyjną i prewencyjną. Zapobiegnie ona powtórnemu przedłużaniu postępowania podatkowego w sytuacji, gdy nie istnieją ku temu żadne podstawy, a także stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla samego organu, co jednocześnie będzie wpływało dostatecznie mobilizująco na inne organy podatkowe. Skarga kasacyjna. 12. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: - art. 149 § 1 p.p.s.a. przez: a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych w celu rozpoznania odwołania Spółki oraz że nie istniały rzeczywiste trudności skutkujące opóźnieniem w załatwieniu sprawy, b) zobowiązanie organu odwoławczego do rozpoznania odwołania w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu w sytuacji, gdy wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym jest uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia Spółki na postanowienie Prezydenta W. z dnia 15 kwietnia 2013 r., c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że bezczynność organu odwoławczego nosiła charakter rażącego naruszenia prawa w warunkach niemożności podjęcia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego bez uprzedniego wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz bez uprzedniego rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie. - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zindywidualizowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dlaczego wobec organu odwoławczego została wymierzona grzywna w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 13. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 14. Skarga kasacyjna jest zasadna w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zindywidualizowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dlaczego wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wymierzona grzywna w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku w części wymierzającej grzywnę. Jako niezasadne uznać natomiast należało zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. 15. Zgodnie z powołanym art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, dostępny w systemie LEX nr 1421789). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarga w tej sprawie wymagała nie tylko stwierdzenia bezczynności organu ale także, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co upoważniało do wymierzenia organowi grzywny. 16. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena w tym zakresie, dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Należy przypomnieć, że w dniu 20 stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji przekazał odwołanie Spółki do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Przedmiotem sprawy było określenie Spółce zobowiązania w podatku od nieruchomości. Zgodnie z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Ze stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy wynika, że rozprawę przeprowadzono dopiero 29 października 2009 r., następnie w dniu 3 grudnia 2009 r. odnotowano wpływ pisma od Prezydenta W. Poza tym jedyną aktywnością organu było wysyłanie zawiadomień o kolejnych terminach załatwienia sprawy, pismami z: 17 kwietnia 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 1 października 2009 r., 25 marca 2010 r. Sprawa nie została załatwiona do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie tj. do 14 sierpnia 2013 r. Ponadto jak wynika z wyjaśnienia pełnomocnika organu, sprawa nie została załatwiona do dnia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. do dnia 24 kwietnia 2014 r. Strona wielokrotnie zwracała się o rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Świadczą o tym pisma z: 16 września 2010 r., 11 stycznia 2011 r., 18 maja 2011 r., 22 sierpnia 2011 r., 5 listopada 2011 r. Z powyższego wynika, że sprawa która powinna zostać załatwiona maksymalnie w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, czyli 20 kwietnia 2009 r., po upływie 5 lat nadal oczekuje na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie można uznać, że usprawiedliwione jest twierdzenie organu o podjęciu czynności procesowych w celu rozpatrzenia sprawy. Niewątpliwie prawidłowe jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oceny tej nie mogą zmienić powoływane przez organ okoliczności takie jak ilość spraw rozpoznawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., czy też oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy związanej z zaliczeniem nadpłaty na poczet zaległości Strony z tytułu podatku od nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, sam organ twierdził, że postanowienie w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych ma charakter jedynie deklaratoryjny. Ponadto skoro organ uważał, że wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, mógł zawiesić postępowanie w trybie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Stan bezczynności nie budzi zatem wątpliwości, a jego okres powoduje, że usprawiedliwione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie wyznaczył organowi termin dwumiesięczny do rozpatrzenia odwołania. Jest to termin do załatwienia odwołania wynikający z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. 17. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie zakwestionowania uzasadnienia Sądu pierwszej instancji odnośnie wysokości grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Przepis ten odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 p.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego temu wymogowi nie uczyniono zadość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości jest stwierdzenie, że będzie ona stanowić dolegliwość dla samego organu, co jednocześnie będzie wpływało dostatecznie mobilizująco na inne organy podatkowe. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Tymczasem jak wskazywał podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym reprezentujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jego członek – W. B., rocznie do Kolegium wpływa ok. 50 000 spraw, z czego rozstrzyganych jest jedynie ok. 17 000, co niewątpliwie ma znaczenie dla terminowości ich załatwiania. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny bezczynności czy przewlekłości postępowania. Ilość spraw wniesionych do organu nie zwalnia go bowiem od ich terminowego załatwienia. Może już jednak mieć wpływ na wysokość wymierzonej temu organowi grzywny. Ponadto, na co zwracał również uwagę członek Kolegium, w dotychczasowej praktyce, do wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w sprawach z zakresu zobowiązań podatkowych, dochodziło sporadycznie, a ich wysokość w znaczny sposób odbiegała od jej maksymalnej granicy. Potwierdza to analiza dotychczasowego orzecznictwa w sprawach z zakresu bezczynności organu podatkowego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W sprawach, w których uznano, że bezczynność organu podatkowego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł – por. wyroki WSA w Warszawie: z 24 września 2012 r., III SAB/Wa 18/12 i 20/12; z 8 października 2012 r., III SAB/Wa 21/12 i 22/12 oraz z 15 stycznia 2013 r., III SAB/Wa 24/12 (dostępne w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zwrócenie uwagi na ewentualne szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy, które powodują, że wymierzenie grzywny w kwocie maksymalnej (35.216,70 zł) jest uzasadnione. Brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zindywidualizowanych motywów w zakresie wysokości grzywny powoduje, że za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. 18. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu trzeciego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Będzie on zobowiązany ponownie orzec o wysokości grzywny, wskazując przy tym zindywidualizowane przyczyny, które spowodowały jej wymierzenie w konkretnej wysokości. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.