II OSK 685/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić S. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/18, po rozpoznaniu skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym: S. W. w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków biurowych na działkach położonych w miejscowości S. oznaczonych numerami [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/13, oddalił skargę S. W. na powyższą decyzję organu odwoławczego. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. (2 marca 2018 r. – wpływ do Urzędu) S. W. złożył "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem znak: [...], uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]. W dniu 25 czerwca 2018 r. (data wpływu do Urzędu) S. W. wniósł za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie zakończonej decyzją [...]. Skarżący domagał się uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że "możliwe jest zbadanie przyczyn przewlekłości prowadzenia postępowania" także po jego zakończeniu. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że było one prowadzone w oparciu i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył także, że skarżący w latach 2012 i 2013 złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, co znacznie utrudniało funkcjonowanie urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/18, uznał, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) przepisów "postępowania przed sądami administracyjnymi", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 i art. 35 § 1 k.p.a.; b) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. "37 § 1 pkt 2) k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945); S. W. w licznych pismach procesowych złożonych do akt sądowych sprawy, w nawiązaniu do złożonej skargi kasacyjnej, przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, w tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wypełnił ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013r. postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania. Pismo skarżącego z dnia 19 lutego 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.