II OZ 1142/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/18 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. k. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W skardze K. S. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podała, że do ściany budynku przy ul. [...], w którym mieszka (lokal nr [...]), ma przylegać objęta pozwoleniem na budowę inwestycja przy ul. [...]. W ocenie skarżącej wykonanie pozwolenia na budowę spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki a także groziłoby niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, gdyż stanowiąca część projektu budowlanego ekspertyza techniczna przewiduje powstawanie uszkodzeń i odkształceń budynku przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd obszernie wyjaśnił, z powołaniem się na stosowne orzecznictwo sądowe, znaczenie należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Stwierdził m.in., że brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się w gruncie rzeczy do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia Sądowi ocenę, czy przesłanki te w sprawie zachodzą. Wyjaśnił ponadto, że pojęcie "znacznej szkody" inaczej będzie oceniane w stosunku np. do niewielkiej inwestycji prowadzonej przez osoby fizyczne utrzymujące się przykładowo z emerytur, a inaczej do inwestycji prowadzonych przez podmioty prowadzące działalność w formie spółek akcyjnych. Odnosząc się do argumentacji skarżącej wskazał, że skarżąca nie określiła, na czym polegać by miały trudne do odwrócenia skutki wykonania zaskarżonej decyzji lub też na czym polegałaby znaczna szkoda. Zdaniem Sądu z samego faktu, że mogą wystąpić uszkodzenia i odkształcenia obiektu sąsiadującego z budynkiem projektowanym, nie wynikają jeszcze negatywne skutki dla jednego z lokali w budynku zagrożonym opisanymi skutkami. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uszkodzenia i odkształcenia budynku, w którym zamieszkuje, będą tak znaczne, że spowodują skutki opisane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Podkreślił, że choć jak wynika z życiowego doświadczenia jakakolwiek budowa w bezpośrednim, przylegającym sąsiedztwie innego budynku może powodować uszkodzenia i odkształcenia, to nie oznacza to jednak, że wywołają one skutki nieodwracalne lub znaczną szkodę. W szczególności nie muszą powodować opisanej przez skarżącą katastrofy budowlanej, takiej jak w opisanym przez skarżącą przypadku kamienicy przy ul. Promienistej. Sąd zauważył, że skarżąca opiera swój wniosek w zasadzie wyłącznie na ekspertyzie budowlanej, która jednak nie dotyczy jej lokalu, lecz całego budynku przy ul. [...]. Stwierdził, że nawet gdyby uszkodzenia i odkształcenia budynku istniejącego były na tyle znaczne, że zagrażałyby określonej części istniejącego budynku – w szczególności lokalom położonym w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, to także jeszcze nie przesądza to o zagrożeniu mieszkania skarżącej trudnymi do odwrócenia skutkami lub znaczną szkodą. Na koniec Sąd dodał, że inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót mimo trwającego postępowania sądowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, a także naruszenie przepisów: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 160 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego Sąd nie uwzględnił argumentów i stanowiska skarżącej wskazanego w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i w praktyce je pominął, b) art. 61 § 3 p.p.s.a. w szczególności poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postawienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca nie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że nie uzasadniła należycie rozpoznawanego wniosku. Podniosła, że uzasadniając przedmiotowy wniosek nie tylko wskazała treść przepisu i przesłanki w nim wskazane, ale również wnikliwie go uzasadniła (na 2 strony skargi), odnosząc się do konkretnych dowodów i okoliczności. W dalszej części skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że z samego faktu wystąpienia uszkodzeń i odkształceń obiektu sąsiadującego z budynkiem projektowanym wynikają negatywne skutki dla jednego z lokali w budynku zagrożonym opisanymi skutkami. Podniosła, że jak wskazuje doświadczenie życiowe uszkodzenia i odkształcenia budynku będą znaczne i mogą nawet doprowadzić do katastrofy budowlanej. Skarżąca zakwestionowała również przyjętą przez Sąd wykładnię pojęcia "znaczna szkoda", prowadzącą w istocie do wykluczenia możliwości przypisania tego pojęcia do szkody na zabudowanym gruncie należącym do inwestora będącego spółką prawa handlowego, będącą częścią dużej grupy kapitałowej. Wskazała nadto, że jej mieszkanie położone jest na parterze i w bezpośrednim sąsiedztwie ściany, do której "doklejony" będzie nowy budynek, co przesądza o zagrożeniu dla tego lokalu. Niezależnie od powyższego zdaniem skarżącej jakiekolwiek poważniejsze uszkodzenie tak niewielkiego budynku, posiadającego 9 lokali mieszkalnych, powoduje negatywne skutki dla praktycznie wszystkich mieszkańców i wydanie zakazu użytkowania całego budynku. W odpowiedzi na zażalenie Spółka wniosła o jego oddalenie, podzielając stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma, tj. Dokumentacji Pomiarów geodezyjnych – Pomiar Przemieszczeń pionowych. Raport (4 szt.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne było zawarcie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 czerwca 2018 r. obszernego wywodu, popartego stosownym orzecznictwem, odnoszącego się do kwestii braku należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, skoro rozważania te nie miały odniesienia do realiów rozpoznawanej sprawy i treści wniosku skarżącej. Wskutek powyższego uzasadnienie postanowienia stało się nieczytelne i mogło zostać odczytane w ten sposób, jak przedstawiła to skarżąca w zażaleniu, że Sąd uznał jej wniosek za zbyt lakoniczny, nieuzasadniony i z tego względu rozpoznał go negatywnie. Mimo że uzasadnienie przedmiotowego wniosku jest istotnie obszerne – zajmuje 2 strony skargi, to przeważającą część argumentacji strony stanowi przywołanie poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., które można by zamieścić w każdym tego rodzaju wniosku procesowym. Skarżąca wskazała jednak także na konkretne okoliczności uzasadniające jej zdaniem zastosowanie ochrony tymczasowej, tj. ryzyko powstania uszkodzeń i odkształceń w budynku przy ul. [...] wskutek "przyklejenia" do niego budynku objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosek ten uzasadniła, lecz okoliczności przez nią podane nie uzasadniają stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujące wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazana wyżej wadliwość uzasadnienia postanowienia, która doprowadziła naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., nie miała zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniesione zażalenie nie podważyło bowiem prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie skarżąca wskazała na ryzyko uszkodzenia budynku przy ul. [...], w którym zamieszkuje, związane z posadowieniem budynku będącego przedmiotem inwestycji (przy ul. [...]) w ten sposób, że będzie on przylegał do budynku już istniejącego. Skarżąca powołała się przy tym na treść ekspertyzy technicznej załączonej do projektu budowlanego, z której – jej zdaniem – wynika, że powstaną uszkodzenia i odkształcenia istniejącego obiektu. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że taka argumentacja nie jest wystarczająca do zastosowania ochrony tymczasowej. O ile, jak wynika z przedmiotowej ekspertyzy technicznej, przewiduje się powstanie pewnych uszkodzeń i odkształceń budynku przy ul. [...], to nawet jeśli powstaną, to nie każde takie uszkodzenie można będzie zakwalifikować jako znaczną szkodę lub wywołujące nieodwracalne skutki. Obawy skarżącej i twierdzenia, że pewnym jest wystąpienie szkód mających rozmiar znacznych – jak w przypadku kamienicy przy ul. [...], są bowiem nieweryfikowalne i nie uprawdopodabniają wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym nie bez znaczenia jest fakt, że inwestycja jest obecnie realizowana a inwestor objął budynek przy ul. [...] monitoringiem, o jakim mowa w ww. ekspertyzie technicznej, czego dowodem jest Dokumentacja pomiarów geodezyjnych – Raporty z pomiarów przemieszczeń poziomych i pionowych, przedłożone przez Spółkę przy odpowiedzi na zażalenie. Ocena merytoryczna tychże raportów pod kątem wskazanym przez Spółkę w odpowiedzi na zażalenie wykracza poza zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niemniej sam fakt prowadzenia przez inwestora takich pomiarów pozwala przyjąć, że w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niepokojących zjawisk inwestor będzie mógł niezwłocznie zareagować na nie i podjąć stosowne decyzje co do sposobu dalszego prowadzenia prac budowlanych w celu zapobieżenia wystąpieniu uszkodzeń w sąsiadującym budynku, mających rozmiar znacznej szkody lub powodujących trudne do odwrócenia skutki. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. W związku z tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy (informacja z rejestru gruntów – k. 20-22 akt organu pierwszej instancji), skarżąca jest właścicielką lokali nr [...] wyodrębnionych w budynku mieszkalnym przy ul. [...], a tym samym przysługuje jej udział w nieruchomości wspólnej ww. budynku. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o sposobie zarządu nieruchomością wspólną budynku przy ul. [...] (art. 18-20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2018, poz. 716 ze zm.), w szczególności brak jest dowodu, by organy ustalały, czy w związku z wyodrębnieniem odrębnej własności lokali mieszkalnych funkcjonuje tam wspólnota mieszkaniowa. Mając jednak na uwadze, że skarżącej przyznano przymiot strony w postępowaniu administracyjnym oraz Sąd pierwszej instancji rozpoznał jej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podał w wątpliwość jej legitymacji do wywiedzenia zażalenia. Rzeczą Sądu pierwszej instancji już przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będzie natomiast ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego i istnienia wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...]. Konkludując, jak już wyżej wyjaśniono, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że przewidywane przez skarżącą uszkodzenia i odkształcenia istniejącego budynku, o jakich mowa w ekspertyzie budowlanej, nie wyczerpują przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym samym nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.