II OSK 1130/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 531/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.601.2017.MP-3 w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddal skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 531/18 oddalił skargę Gminy [...] (dalej jako Gmina) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 stycznia 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.601.2017.MP-3 w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 6 lutego 1995 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (ob. [...]), dwór wraz z parkiem w miejscowości [...], gm. [...], w granicach oznaczonych na mapie, będącej integralną częścią tej decyzji. Dwór położony jest na działce nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w Gryfinie prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy. Wskutek wniosku Gminy o skreślenie z rejestru zabytków dworu w [...], w dniu 10 sierpnia 2017 r. odbyła się wizja lokalna zabytku. Z uwzględnieniem m.in. protokołu z tej wizji Narodowy Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w Szczecinie sporządził opinię, w której stwierdzono, że dwór jest obecnie ruiną. Zachowały się jednak ściany obwodowe na parterze oraz częściowo na piętrze, oranżeria od południa oraz ganek wejściowy od północy. Brak jest więźby dachowej i stropów powyżej piwnic, a stan sklepień i stropów nad piwnicami określono jako nieczytelny. Natomiast zachowały się fragmenty ścian działowych oraz część detalu architektonicznego: gzyms międzykondygnacyjny przy korpusie głównym oraz pilastry, belkowanie i okładzina kamienna cokołu przy oranżerii. Odnotowano, że od czasu wydania poprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2016 r., znak DOZ-OAiK- 660.1179.2015.AJ odmawiającej skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, stan dworu pogorszył się. Zawaliły się szczyty od strony północnej i południowej, jak również znacznej destrukcji uległy pozostałe części murów. W opinii wskazano również, że pomimo stwierdzenia bardzo złego stanu technicznego obiektu, dwór należy do ciekawszych pod względem historycznym zabytków rezydencjonalnych na Pomorzu Zachodnim, który powstał prawdopodobnie pod koniec XVI lub na początku XVII wieku. O jego bogatej historii świadczy nie tylko układ przestrzenny zespołu (widoczny na starych mapach oraz zachowany pod ziemią), ale też mury samego dworu, które wzniesione są przy zastosowaniu różnych konstrukcji oraz technik budowlanych, często o starej tradycji, mających obecnie unikatową wartość (ceglano-kamienny cokół, charakterystyczna konstrukcja ryglowa obmurowana cegłą, gliniana niewypalona cegła itp.). Dlatego też Narodowy Instytut Dziedzictwa uznał, że w stosunku do dworu nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.; dalej zwanej ustawą) pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r., na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5, 6, art. 89 pkt 1 i art. 18 pkt 1 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił Gminie skreślenia dworu z rejestru zabytków uznając, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy, bowiem nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości, dla których wpisany został do rejestru zabytków. Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiada ona prawu, gdyż została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, którego zasadniczy element stanowi specjalistyczna opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, poprzedzona oględzinami terenu, a także dokumentacja zdjęciowa. W decyzji zawarto prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy i odniesiono się do argumentów podniesionych we wniosku skarżącej o skreślenia z rejestru zabytków ww. dworu. W oparciu o powołane w uzasadnieniu orzecznictwo, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, zgodnie z którym postępująca degradacja techniczna dworu nie przesądza o utracie jego wartości zabytkowej, która legła u podstaw objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, pomimo złego stanu zachowania, spowodowanego zaniedbaniem przez Gminę obowiązków wynikających z ustawy, budynek dworu niezmiennie posiada walory architektoniczne. Podkreślił, że mimo wielu uszkodzeń, zachowana substancja zabytkowa jest oryginalna, a zakres tej substancji nadal definiuje obiekt jako zabytek. Sąd nie zgodził się, że dowodem potwierdzającym argumenty Gminy o utracie przez budynek wartości zabytkowych oraz zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru, w postaci opracowania z kwietnia 2017 r. pt. Ekspertyza techniczna zabytkowego pałacu, w którym zalecono jego rozbiórkę. W ocenie Sądu wnioski zawarte w tym opracowaniu nie dezaktualizują żadnych dotychczasowych ustaleń, które były podstawą stwierdzenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych zabytku, a konkluzja całkowicie pomija kwestię zachowania przez dwór wartości zabytkowych. Dodał, że przedstawione opracowanie nie zawiera żadnych obliczeń wykazujących stopień zużycia poszczególnych elementów budynku, pozwalających określić ich wyeksploatowanie. Jak wskazał Sąd, za zabytek może być uznana także zrujnowana postać zabudowy, jeżeli wykazuje określone cechy i właściwości. Dlatego też stan zniszczeń w obiekcie, które dyskwalifikują go jako bezpieczny obiekt budowlany, nie dowodzą samoistnie utraty wartości zabytkowych tego obiektu i nie są wystarczające dla zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy poprzez wykreślenie zabytku z rejestru zabytków. Na koniec podał, że skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w art. 13 ustawy, związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów, z uwzględnieniem możliwości jego naprawy. W ocenie Sądu, takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin, sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz pozyskanie specjalistycznej opinii odnoszącej się nie tylko do historii i stanu zachowania zabytkowego dworu, ale też do jego walorów w obecnym stanie. Zaznaczył, że organ zwrócił się o wydanie opinii do jednostki uprawnionej - Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Gmina wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Jednocześnie Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zły stan techniczny obiektu, który może stanowić wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki jak też zużycie techniczne obiektu nie może stanowić przesłanki do skreślenia obiektu z rejestru zabytków wobec uznania, iż nadal stanowi nośnik wartości mających znaczenie dla historii i nauki; 2. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o jedynie wybiórczo zgromadzone materiały dowodowe w sprawie, przejawiające się w całkowitym pominięciu twierdzeń jakie przedstawione zostały bezpośrednio przez Gminę, przyjęciu za jedyne słuszne twierdzenia podnoszone przez organ w zaskarżonej decyzji; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7, 8 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi administracyjnej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze administracyjnej na decyzje, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe pełnomocnik Gminy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra i przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy i zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma ustalenie prawidłowej wykładni, jaka powinna być nadawana art. 13 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie jakie okoliczności faktyczne miał na uwadze ustawodawca stwierdzając, że zniszczenie zabytku powoduje konieczność skreślenia go z rejestru, decyduje bowiem o tym, czy ustalenia faktyczne dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organy, a przyjęte przez Sąd I instancji, uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżącej Gminy o skreślenie z rejestru zabytków dworu wraz z parkiem zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...] na działce nr [...]. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy przypomnieć, że w myśl art. 13 pkt 1 ustawy, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Posługując się wyrażeniem nawiązującym do "ulęgnięcia zniszczeniu", ustawodawca dookreślił jednocześnie to pojęcie, wskazując, że stopień owego zniszczenia musi powodować, że zabytek utracił swoją dotychczasową wartość (historyczną, artystyczną lub naukową), która stanowiła podstawę do jego wpisania do rejestru zabytków. Wykładnia art. 13 pkt 1 ustawy dokonywana przez pryzmat celów, którym obowiązywanie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami służy, tj. trwałego zachowania wartości zabytków i zapobieganie wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, nakazuje uznać, że utrata dotychczasowej wartości przez zabytek, by mogła skutkować jego skreśleniem z rejestru, musi być całkowita. Oznacza to, że ocena ta nie może podlegać stopniowaniu prowadzącemu m.in. do uznania, że zabytek powinien podlegać skreśleniu, albowiem utracił większą część swojej znaczenia i aktualnie wartość ta ma charakter szczątkowy. Tym samym w świetle ustaleń odnoszących się do stanu obiektu zabytkowego, podstawą skreślenia zabytku z rejestru może być wyłącznie ustalenie pozwalające stwierdzić, że określone zdarzenie lub proces doprowadziły do tego, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu określonego zabytku nieruchomego, w tym dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej przekonanie, że jego ochrona leży w interesie społecznym. Przy wykładni art. 13 pkt 1 ustawy uwzględnić jednocześnie trzeba, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że utraciła ona cechy zabytku. Zdawać sobie należy sprawę, że stan sprawności technicznej obiektu budowlanego uzależniony jest od wielu czynników, często decydujący wpływ na tenże stan ma powstrzymywanie się przez właściciela zabytku od działań powstrzymujących jego degradację. Nie zawsze to zachowanie ma charakter świadomy, niemniej trudności jakie wiążą się z ustaleniem całkowitego zużycia technicznego obiektu, a także przyczyny, które do tego stanu faktycznie doprowadziły sprawiają, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 pkt 1 ustawy. Właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość, jaką prezentuje zabytek. Jednakże mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków, nie można uznać, że brak działań właściciela zabytku w celu należytej ochrony zabytku może wymuszać wykreślenie zabytku z rejestru zabytków (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 632/18, LEX nr 2825323). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zużycie techniczne obiektu w jakimś stopniu zawsze oddziaływuje na jego wartość zabytkową, redukując ją nawet dość znacznie, niemniej dopóki istniejącym elementom tego obiektu da się przypisać to, iż stanowią one nadal nośnik wartości mających znaczenie dla historii i kultury, brak jest podstaw do skreślenia obiektu uosabiającego dotąd dzieło architektury i budownictwa (6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), lecz znajdującego się aktualnie w złym stanie technicznym, z rejestru zabytków. Mieć na uwadze trzeba, że obiekt zabytkowy może się stać przedmiotem prac konserwatorskich, które mają na celu zabezpieczenie substancji zabytku i zahamowanie procesów jego destrukcji, jak również w uzasadnionym przypadku prac restauratorskich, które mogą polegać na odtworzeniu tych części obiektu zabytkowego, które on utracił. Sam fakt zniszczenia budynku dworu, który jest wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, co potwierdza sporządzona w niniejszej sprawie specjalistyczna opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału terenowego w Szczecinie. W tej sytuacji aby zabytek mógł zostać skreślony z rejestru zabytków, muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie zabytku i utrata wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy wartości. Zatem stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale tylko w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Nie ma on natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym. Z art. 13 ust. 1 ustawy oraz zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy zastrzeżenia, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, wynika, że dopóki stopień zniszczenie nie jest taki, że żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych nie da się zachować, dopóty zabytek nie może być skreślony z rejestru zabytków (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2514/11, LEX nr 1559626). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by ten kierunek wykładni art. 13 pkt 1 ustawy, który przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powinien zostać odrzucony, jeżeli jego istotą było trafne uznanie, że zły stan techniczny zabytku w sposób bezpośredni nie warunkuje skreślenia go z rejestru zabytków. Chybione są również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego i zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Należy zauważyć, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też działania organu, które doprowadziłoby do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Tymczasem Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustalenia organów znajdują potwierdzenie w treści opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co do zachowania wartości historycznych przedmiotowego zabytku. Niezasadnie również skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji, które miało polegać na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z kolei niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do niektórych zarzutów skargi, wprawdzie może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia, ale art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie art. 134 § 1 p.p.s.a. i to tylko wówczas gdy pominięte zarzuty miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie stwierdzając ich naruszenia. Wyjaśnił przy tym, że zakres gromadzenia materiału dowodowego wiąże się ściśle z zakresem postępowania wyznaczonego treścią art. 13 ust. 1 ustawy. Jako prawidłowe ocenił zakwestionowanie przedłożonej przez skarżącą opinii, która odnosiła się do stanu technicznego obiektu, natomiast nie pozwalała na określenie zachowania jego wartości zabytkowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna zwłaszcza, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji wypełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej, stąd też zarzut ten należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.