VII SA/Wa 531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska ( spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ), działając na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: ustawa) oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił Gminie W. (dalej też: skarżąca) skreślenia z rejestru zabytków dworu w D. (działka nr ewid. [...]), położonego na terenie tej gminy i wpisanego do tego rejestru wraz z parkiem pod numerem [...] (ob. [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] lutego 1995 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] lutego 1995 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (ob. [...]), dwór wraz z parkiem w miejscowości D., gm. W., w granicach oznaczonych na mapie, będącej integralną częścią tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że dwór, usytuowany w północnej części założenia dworsko-parkowego, wybudowany został w XIX wieku, a w drugiej połowie XX wieku został znacznie przebudowany. W partiach piwnic zachowały się średniowieczne mury pierwotnej siedziby rycerskiej. Uznano, iż zespół dworsko-parkowy w D. ze względu na metrykę założenia, zachowany w pierwotnych granicach, XIX-wieczny dwór ze średniowiecznymi reliktami, szereg czytelnych elementów parkowego układu przestrzennego i cenny drzewostan - w pełni zasługuje na objęcie ochroną konserwatorską. Dwór położony jest na działce nr ewid. p, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością skarżącej. Wnioskiem z 24 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła o skreślenie z rejestru zabytków dworu w D., stwierdzając, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Do wniosku załączyła opracowanie pt. Ekspertyza techniczna zabytkowego pałacu autorstwa M. S. z 14 kwietnia 2017 r. Powyższy wniosek skarżącej jest jej drugim wystąpieniem o skreślenie z rejestru zabytków dworu w D. Postępowanie administracyjne wszczęte uprzednim wniosek skarżącej zakończyło się decyzją Ministra z [...] maja 2016 r. znak [...] odmawiającą skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków. W dniu 10 sierpnia 2017 r. odbyła się wizja lokalna zabytku. Z uwzględnieniem miedzy innymi protokołu z tej wizji lokalnej Narodowy Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w S. sporządził opinię, w której stwierdzono, że dwór w D. jest obecnie ruiną. Zachowały są ściany obwodowe na parterze oraz częściowo na piętrze, oranżeria od południa oraz ganek wejściowy od północy. Brak jest więźby dachowej i stropów powyżej piwnic, a stan sklepień i stropów nad piwnicami określono jako nieczytelny. Natomiast zachowały się fragmenty ścian działowych oraz część detalu architektonicznego: gzyms międzykondygnacyjny przy korpusie głównym oraz pilastry, belkowanie i okładzina kamienna cokołu przy oranżerii. W opinii odnotowano, że od czasu wydania przez Ministra ww. decyzji z [...] maja 2016 r. o odmowie skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, stan dworu pogorszył się. Zawaliły się szczyty od strony północnej i południowej, jak również znacznej destrukcji uległy pozostałe części murów. W opinii podkreślono, iż skarżąca nie tylko nie wykonała przy zabytku żadnych prac zabezpieczających, ale nawet nie uprzątnęła terenu wokół obiektu. Pomimo stwierdzenia bardzo złego stanu technicznego omawianego obiektu, opinia wskazuje, że dwór w D. należy do ciekawszych pod względem historycznym zabytków rezydencjonalnych na [...], który powstał prawdopodobnie pod koniec XVI lub na początku XVII wieku. O jego bogatej historii świadczy nie tylko układ przestrzenny zespołu (widoczny na starych mapach oraz zachowany pod ziemią), ale też mury samego dworu, które wzniesione są przy zastosowaniu różnych konstrukcji oraz technik budowlanych, często o starej tradycji, mających obecnie unikatową wartość (ceglano-kamienny cokół, charakterystyczna konstrukcja ryglowa obmurowana cegłą, gliniana niewypalona cegła itp.). W związku z powyższymi ustaleniami, Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w S. uznał, że w stosunku do dworu w D. nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków. Jednocześnie podkreślił, iż obiekt należy niezwłocznie zabezpieczyć, przeprowadzić badania historyczno-architektoniczne oraz sporządzić dokumentację inwentaryzacyjną zachowanych oryginalnych elementów konstrukcji oraz detalu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że dwór w D. nie utracił wartości historycznych, artystycznych i naukowych, które legły u podstaw objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Ustanowienie formy ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków daje organowi konserwatorskiemu instrumenty prawne do egzekwowania należytej opieki, do jakiej jest zobowiązany właściciel zabytku. Skreślenie z rejestru zabytków ww. budynku, z powodu pogarszającego się stanu technicznego, wynikającego z braku podejmowania przy nim działań remontowych, byłoby niezgodne z powinnością organu ochrony zabytków i nieuprawnione w świetle przesłanek wskazanych w art. 13 ustawy. Biorąc pod uwagę cele, jakie stoją u podstaw ochrony zabytków, wyrażone w art. 4 ustawy, w szczególności trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, organ stwierdził, że skreślenie przedmiotowego dworu z rejestru zabytków może nastąpić tylko w przypadku potwierdzenia, w sposób oczywisty i niewywołujący żadnych wątpliwości, braku wartości zabytkowych, a w omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje. Reasumując Minister zaaprobował stanowisko wyrażone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, iż w stosunku do dworu w D. nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy, bowiem nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości, dla których wpisany został do rejestru zabytków. Powołaną na wstępie decyzję skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do tut. Sądu, zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 13 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, iż brak jest spełnienia przesłanek upoważniających do skreślenia dworu wraz z parkiem położonym w miejscowości D. (gm. W.) z rejestru zabytków, 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności wskazujących na utratę przez obiekty wartości naukowych, artystycznych oraz historycznych, czemu w całokształcie materiału dowodowego odmówiono uznania, a także brak ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest obecny stan przedmiotowych obiektów, 3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ich ocenie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, 4) art. 84 § 1 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez zlecenie wykonania opinii Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa, a nie biegłemu wskazanemu w art. 84 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż stan techniczny obiektu grozi zawaleniem. Ponadto zarzuciła organowi, iż pominął w prowadzonym postępowaniu dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie kompleksu parkowego i rosnącego tam drzewostanu, ograniczając się do dworu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu; została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, którego zasadniczy element stanowi specjalistyczna opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, poprzedzona oględzinami terenu, a także dokumentacja zdjęciowa. W zaskarżonej decyzji zawarto prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy i odniesiono się do argumentów podniesionych we wniosku skarżącej o skreślenia z rejestru zabytków ww. dworu. Rozwijając tę ocenę zważyć trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisu tego wynika, że skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Wobec uzasadnienia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, szczególne znaczenie należało w niniejszej sprawie przypisać pierwszej z ww. przesłanek, w myśl której skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości prawnie chronionych. W orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: NSA (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych. Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". W kontekście omawianej normy prawnej, istotnym jest więc, że posługując się pojęciem "uległ zniszczeniu" ustawodawca dookreślił jednocześnie, że chodzi o taki stopień zniszczenia, który powoduje utratę dotychczasowej wartości zabytku. Biorąc zaś pod uwagę choćby art. 6 ustawy, przepis ten należy wykładać w ten sposób, że zniszczenie to musi prowadzić do całkowitej, stałej, nieodwracalnej i definitywnej utraty wartości. Omawiany przepis musi być także postrzegany przez pryzmat celów, którym służy ustawa, a dostrzec należy, iż reguluje ona wszelkie instrumenty mające prowadzić do trwałego zachowania wartości zabytków i zapobiegania wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. W konsekwencji oznacza to, że instytucję przewidzianą w przywołanym przepisie należy traktować w kategoriach wyjątku. W wyroku z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16, NSA podkreślił, że "obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, nawet wtedy, gdy jego użytkownik nie stawia wysokich wymagań eksploatacyjnych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi". NSA podniósł również w tym orzeczeniu (a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela), iż zły stan techniczny obiektu, który może stanowić wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 pkt 1 ustawy – "(...) zużycie techniczne obiektu w jakimś stopniu zawsze oddziałuje na jego wartość zabytkową, redukując ją nawet dość znacznie, niemniej dopóki istniejącym elementom tego obiektu da się przypisać to, iż stanowią one nadal nośnik wartości mających znaczenie dla historii i kultury, brak jest podstaw do skreślenia obiektu (...) z rejestru zabytków". Taką też wykładnię ww. przepisu organ przyjął w niniejszej sprawie, prawidłowo konkludując, że postępująca degradacja techniczna dworu w D. nie przesądza o utracie jego wartości zabytkowej, która legła u podstaw objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Pomimo złego stanu zachowania, spowodowanego zaniedbaniem przez właściciela, tj. skarżącą obowiązków wynikających z ustawy, budynek dworu niezmiennie posiada walory architektoniczne. W dalszym ciągu czytelny jest obrys bryły budynku, zachowane są ściany obwodowe na parterze oraz częściowo na piętrze, oranżeria od południa oraz ganek wejściowy od północy, a także fragmenty ścian działowych i detalu architektonicznego: gzyms międzykondygnacyjny przy korpusie głównym oraz pilastry, belkowanie i okładzina kamienna cokołu przy oranżerii. Zachowały się również piwnice, stanowiące prawdopodobnie pozostałość średniowiecznej siedziby rycerskiej. Nośnikiem wartości historycznej i naukowej pozostaje również zachowana częściowo konstrukcja części nadziemnej budynku z licznymi przemurowaniami (np. w ścianie zachodniej nachodzące na siebie stare nadproża okienne pochodzące z różnego okresu). Ponadto ww. budynek stanowi integralny element zespołu dworsko-parkowego w D. oraz materialne dziedzictwo przeszłości regionu. Jest przykładem nielicznie już zachowanych na terenie [...] siedzib szlacheckich powstałych prawdopodobnie na przełomie XVII i XVIII wieku. Zatem mimo wielu uszkodzeń, zachowana substancja zabytkowa jest oryginalna, a zakres tej substancji nadal definiuje obiekt jako zabytek. Dowodem potwierdzającym argumenty skarżącej o utracie przez budynek wartości zabytkowych oraz zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru, nie może być również opracowanie z kwietnia 2017 r. pt. Ekspertyza techniczna zabytkowego pałacu, w którym zalecono jego rozbiórkę. Wnioski zawarte w tym opracowaniu nie dezaktualizują żadnych dotychczasowych ustaleń, które były podstawą stwierdzenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych zabytku. Konkluzja ww. opracowania całkowicie pomija kwestię zachowania przez dwór wartości zabytkowych. Wprawdzie wskazuje ono, że z punktu widzenia użytkowego i technicznego obecny stan zachowania obiektu, uzasadnia przeprowadzenie jego rozbiórki, jednak nie dowodzi, aby wysoki stopień destrukcji był równoznaczny z utratą posiadanej przez budynek wartości zabytkowej. Sformułowane wnioski oparto bowiem na czynnikach odnoszących się do stopnia zużycia technicznego i użytkowego budynku. Jednocześnie dostrzec wypada, iż przedstawione przez skarżącą opracowanie nie zawiera żadnych obliczeń wykazujących stopień zużycia poszczególnych elementów budynku, pozwalających określić ich wyeksploatowanie. Bezsprzecznie stan ogólny przedmiotowego zabytku jest bardzo zły i jego dalsze trwanie uzależnione jest od podjęcia niezwłocznych działań ratunkowych, w tym głębokiej rewaloryzacji tego zaniedbanego i zdewastowanego obiektu. W tym kontekście podnieść należy, że w świetle art. 5 ustawy (przewidującego obowiązek właściciela lub posiadacza zabytku sprawowania opieki nad tym zabytkiem) skarżąca nie może uchylać się od obowiązków związanych z opieką nad dworem w D. poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru zabytków. Zgodnie z przepisami ustawy, za zabytek może być uznana także zrujnowana postać zabudowy, jeżeli wykazuje (czy: w dalszym ciągu wykazuje) określone cechy i właściwości. Dlatego też stan zniszczeń w obiekcie, które dyskwalifikują go jako bezpieczny obiekt budowlany (w tym: budynek), nie dowodzą samoistnie utraty wartości zabytkowych tego obiektu (vide wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3132/14) i nie są wystarczające dla zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy poprzez wykreślenie zabytku z rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, wskazana ocena i argumentacja organu jest uprawniona, oparta na ustaleniach znajdujących odzwierciedlenie w aktach, a nadto na właściwej interpretacji art. 13 ust. 1 ustawy. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procedury administracyjnej – w tym przywołanych przez skarżącą art. 7, art. 8, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w tym ostatnim przepisie pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów, co też Minister uczynił, trafnie kwestionując wiarygodność ekspertyzy wykonanej na zlecenie skarżącej. Natomiast w kwestii zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego podnieść trzeba, że wiąże się to ściśle z zakresem niniejszego postępowania wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 ustawy, jak i argumentami wskazanymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w tym przepisie, związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów, z uwzględnieniem możliwości jego naprawy. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie oględzin w terenie, sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz pozyskanie specjalistycznej opinii odnoszącej się nie tylko do historii i stanu zachowania zabytkowego dworu, ale też do jego walorów – w obecnym stanie. W kontekście zarzutu niepoczynienia przez Ministra ustaleń faktycznych co do stanu kompleksu parkowego, w tym drzewostanu, zaakcentować należy, że skarżąca wyraźnie we wniosku z 24 maja 2017 r. zażądała "wykreślenia z rejestru zabytków województwa [...] pałacu w D., gm. W., pow. g.". Stosownie do przepisu art. 13 ust. 6 ustawy, postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Prawidłowo zatem organ prowadził postępowanie administracyjne w granicach wniosku skarżącej, który dotyczył wykreślenia z rejestru zabytków wyłącznie dworu w D. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezlecenie biegłemu wykonania opinii. Organ bowiem zwrócił się o wydanie opinii do jednostki uprawnionej – Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji kiedy organ dysponował na tę okoliczność stosowną opinią, której wiarygodności nie podważono, nie doprowadziłoby do "lepszego" wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, które zostały już wyjaśnione. Mnożenie dowodów zmierzających do wykazania istotnej dla sprawy kwestii uznać należy za niecelowe, jeśli organ zasadnie uznał, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o dowód już przeprowadzony i wiarygodny. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.