IV SA/Po 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ odwoławczy") – po rozpatrzeniu odwołania H. W. (zwanej też dalej "Właścicielką" lub "Skarżącą") od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego też dalej "PINB" lub "organem I instancji") decyzji z [...] stycznia 2018 r. ([...]) nakazującej Właścicielce: rozbiórkę budynku gospodarczego częściowo zawalonego, znajdującego się na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. (gm. T. [...]), oznaczonego na załączniku do tej decyzji jako obiekt nr [...], oraz uporządkowanie terenu, z tym zastrzeżeniem, że ww. roboty rozbiórkowe należy rozpocząć przed [...] marca 2018 r. i zakończyć do [...] czerwca 2018 r. – uchylił ww. decyzję PINB w części określającej termin rozpoczęcia rozbiórki, i w tej części wyznaczył termin rozpoczęcia robót na [...] września 2018 r., oraz w części określającej termin zakończenia rozbiórki, i w tej części wyznaczył termin na [...] października 2018 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy. Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] października 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę działek nr [...] i [...] w R. (gm. T. [...], w toku której ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i 5 budynkami gospodarczymi, na które właściciel posiada pozwolenie na rozbiórkę nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę [...]. Budynki nie są użytkowane. Ich stan techniczny określono jako zły. S. W., reprezentujący H. W., oświadczył ponadto, że rozbiórki budynków zostaną wykonane do końca 2017 r. Pismem z [...] października 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] w R.". W dniu [...] listopada 2017 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna w sprawie stanu technicznego przedmiotowych budynków. S. W. wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] zostały nabyte przez H. W. w 1999 r. Po przeprowadzeniu się przez nią do P. nieużytkowane obiekty niszczały, a próby ich zabezpieczenia okazywały się bezskuteczne. Pełnomocnik Właścicielki oświadczył ponadto, że planują rozebrać przedmiotowe budynki, albo je wyremontować; ostateczną decyzję podejmą do marca 2018 r. Ponadto z ustaleń PINB (protokół kontroli z [...] listopada 2017 r.) wynikało, iż budynki są niezabezpieczone (prócz tabliczek o groźbie zawalenia i zakazie wstępu, budynki nie były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich), a ich stan techniczny budzi wiele wątpliwości (trzy z budynków są w stanie dostatecznym, jeden w stanie złym, jeden w stanie przedkatastrofalnym, z jednego została już tylko ściana, a jeden się zawalił). W dniu [...] listopada 2017 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na Właścicielkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej wszystkie budynki na działkach nr [...] i [...]. Postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, postanowieniem WWINB z [...] stycznia 2018 r., w którym wskazano, że nieuzasadnionym jest nakładanie takiego obowiązku na siedem budynków w bardzo różnym stanie technicznym: od katastrofalnego, poprzez zły, aż do dostatecznego. PINB – ponownie prowadząc postępowanie – pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił strony o wyłączeniu do odrębnych postępowań spraw stanu technicznego poszczególnych budynków: mieszkalnego na działce nr [...] ([...]); mieszkalnego na działce nr [...] ([...]); gospodarskiego ze stajnią ([...]); gospodarczego ([...]); garażowo-stajennego ([...]); garażowego ([...]); a także gospodarczego częściowo zawalonego na działce nr [...] (PINB/WOA/434/17/2018/728). W tej ostatniej sprawie PINB wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. przywołaną wyżej decyzję rozbiórkową. Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez H. W., i w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, WWINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości, sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz dokonanie oceny stanu technicznego obiektu objętego postępowaniem. PINB, zgodnie ze zleceniem, w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził ponowną kontrolę na terenie przedmiotowej nieruchomości, z której został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W oparciu o poczynione ustalenia, WWINB wydał, przywołaną na wstępie, decyzję z [...] czerwca 2018 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy –przytoczywszy treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej w skrócie "pr.bud.") – wskazał, iż nie budzi w sprawie wątpliwości, że budynek objęty postępowaniem nie jest przez nikogo użytkowany (potwierdzono to podczas przeprowadzonych kontroli i nie kwestionują tego strony postępowania), tak więc spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w ww. przepisie. Dalej podniósł, że kolejnym warunkiem wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie tego przepisu jest "nienadawanie się do remontu, odbudowy lub wykończenia", który to zwrot odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 pr.bud., winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające również w celu ustalenia, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy zgromadzonych przez PINB wynika, iż przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla mieszkańców pobliskich nieruchomości. Stopień uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i wieloletnie zaniedbania budynku pozwalają na stwierdzenie, iż nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ponadto – w ocenie WWINB – organ I instancji przeprowadził procedurę określoną w art. 67 oraz art. 72 ust. 1 pr.bud., tj. procedurę przewidzianą szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043; zwane dalej "rozporządzeniem MI"). Jednakże z uwagi na upływ terminów wyznaczonych w decyzji PINB na podstawie § 7 rozporządzenia MI, WWINB orzekł kasacyjno-reformacyjnie i wyznaczył termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień [...] września 2018 r., a jej zakończenie – najpóźniej na dzień [...] października 2018 r. Jednocześnie WWINB wytknął, że PINB uchybił przepisowi § 5 rozporządzenia MI w części dotyczącej wymogu przesłania Właścicielce (jej pełnomocnikowi) protokołu oględzin. Tego rodzaju uchybienie nie przemawia jednak – zdaniem organu odwoławczego – za koniecznością uchylenia decyzji PINB. Przedstawiciel Właścicielki przedmiotowego obiektu zatwierdził bowiem treść protokołu przez jego podpisanie, miał także możliwość zapoznania się z jego treścią – co pozwala na przyjęcie, że powyższe uchybienie nie pozbawiło strony przysługujących jej uprawnień. Jednakże, jak zaznaczył WWINB, ze względu na wagę dowodu w postaci protokołu oględzin, celem konwalidowania uchybienia PINB, w załączeniu decyzji przesłał odpis protokołu "kontroli" (spełniającej, w ocenie organu odwoławczego, wymogi oględzin z § 2 rozporządzenia MI) z [...] kwietnia 2018 r. W podsumowaniu WWINB stwierdził, że kwestia katastrofalnego stanu przedmiotowego obiektu pozostaje na gruncie niniejszej sprawy poza sporem i co do zasady nie jest kwestionowana przez strony. Podczas rozprawy oraz podczas oględzin PINB ustalił, iż obiekt grozi zawaleniem, a właściciele chcą budynek rozebrać. Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W., reprezentowana przez S. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja WWINB utrzymująca w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nakazującą rozbiórkę obiektu będącego w złym stanie technicznym. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202; w skrócie "pr.bud.") dopełniony – jeśli idzie o kwestie proceduralne – przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043; w skrócie "rozporządzenie MI"). Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki organ był obowiązany wyczerpać procedurę szczegółowo uregulowaną w rozporządzeniu MI. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 pr.bud., właściwy organ: (1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; (2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; (3) przeprowadza rozprawę. Natomiast w myśl § 5 rozporządzenia MI właściwy organ doręcza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy, o której mowa w § 2 pkt 3. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania organ przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, czego potwierdzeniem jest m.in. protokół "kontroli" z [...] kwietnia 2018 r. Jednakże protokół ten – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – wbrew dyspozycji § 5 rozporządzenia MI, nie został na czas doręczony Właścicielce (jej pełnomocnikowi). Należy jednak zgodzić się z WWINB, że to niewątpliwe uchybienie proceduralne nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ opisany w tym protokole stan techniczny obiektu, potwierdzony stosowną dokumentacją fotograficzną, był niewątpliwy i niesporny. Poza tym pełnomocnik Właścicielki był obecny podczas oględzin ("kontroli") w dniu [...] kwietnia 2018 r. i bez zastrzeżeń podpisał protokół tej kontroli, co jednoznacznie dowodzi, że jego treść była mu znana i jej nie kwestionował. Niezależnie od tego Sąd zauważa, że organ I instancji dopuścił się naruszenia § 5 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia MI, w zakresie, w jakim przepis ten określa sekwencję dokonywanych czynności, według której rozprawę wyznacza się już po przeprowadzeniu oględzin. Tymczasem w kontrolowanej sprawie rozprawa przeprowadzona została w dniu [...] listopada 2017 r., a więc poprzedzała ostatnie oględziny dokonane [...] kwietnia 2018 r. Jednak również to uchybienie proceduralne – o, dodajmy, czysto technicznym charakterze – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. A to już z tego względu, że oględziny z [...] kwietnia 2018 r. tylko potwierdziły ustalenia poczynione w trakcie wcześniejszych oględzin (kontroli) przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2017 r., a więc niemal równocześnie z rozprawą. Najistotniejsze znaczenie ma jednak w tym przypadku okoliczność braku wątpliwości oraz sporu pomiędzy stronami co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, a także to, iż pełnomocnik Właścicielki miał możliwość (z której zresztą skwapliwie korzystał) brania czynnego udziału na każdym etapie postępowania i zajmowania stanowiska, w tym co do zamiarów Właścicielki odnośnie do dalszych losów obiektu będącego przedmiotem kontrolowanej decyzji. Ewentualne przeprowadzenie kolejnej rozprawy po oględzinach z [...] kwietnia 2018 r. stwarzałoby więc tylko jeszcze jedną możliwość do wypowiedzenia się w sprawie przez Właścicielkę budynku (jej pełnomocnika) – możliwość, której nie brakło ani na wcześniejszych etapach postępowania, ani później, przed samym wydaniem kontrolowanej decyzji, w związku z zawiadomieniem wystosowanym przez WWINB do pełnomocnika Skarżącej na podstawie art. 10 k.p.a. w dniu [...] maja 2018 r. Przechodząc do oceny merytorycznej prawidłowości zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu art. 67 ust. 1 pr.bud. – zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia – należy podzielić stanowisko organów obu instancji, niekwestionowane także przez stronę skarżącą, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy budynek nie jest już przez nikogo użytkowany – jak wynika z protokołu przesłuchania pełnomocnika Właścicielki z [...] listopada 2017 r., budynki na przedmiotowej nieruchomości przestały być użytkowane w 2015 r. W tym miejscu godzi się zauważyć, że na gruncie cytowanego art. 67 ust. 1 pr.bud. sam fakt nieużytkowania obiektu budowlanego nie jest jeszcze wystarczający do nakazania jego rozbiórki. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie podtrzymywany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie danego obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Zatem orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz także to, czy jego właściciel ma zamiar podjąć działania zmierzające do wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź zmierzających do odbudowy obiektu. W sytuacji bowiem, gdy właściciel wykaże, że jest w stanie podjąć takie prace, brak jest co do zasady podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 08 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 515/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") trafnie zauważył, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", użyty w art. 67 ust. 1 pr.bud., odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma ewentualnie zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Można zatem powiedzieć, że brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego występuje wówczas, gdy z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż obiekt nadaje się do remontu (wykończenia / odbudowy) a właściciel zamierza przeprowadzić prace remontowe (odpowiednio: wykończeniowe / prowadzące do odbudowy). Przy tym zaznaczyć należy, że o zamiarze podjęcia określonych prac nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela czy zarządcy obiektu. Artykułowanie samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niewystarczające, jeśli brak ku temu wiarygodnych przesłanek. Właściciel obiektu budowlanego powinien w szczególności wskazać, jakie działania w tym celu podjął lub podejmie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Właścicielka, po początkowych wahaniach, ostatecznie przyznała, iż nie ma zamiaru przeprowadzić prac mających na celu doprowadzenie zdewastowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jej pełnomocnik wprawdzie w dniu [...] listopada 2017 r. jeszcze zeznawał, że z Właścicielką planują rozebrać budynek albo go wyremontować, o ile znajdą najemców, już jednak w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. kategorycznie oświadczył, iż Właścicielka przystąpi do prac rozbiórkowych. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie uznały, że ziściła się przesłanka nienadawania się obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ów wniosek jest tym bardziej uprawniony, że – co bezsporne – przedmiotowy budynek jest już częściowo zawalony, co w istotnym stopniu determinuje ocenę o niemożliwości i niecelowości jego remontu. Jednocześnie w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki określone w art. 67 ust. 2 pr.bud., ponieważ – jak wynika z zalegającego w aktach sprawy pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków – przedmiotowy budynek nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, ani nie jest objęty żadną inna formą ochrony zabytków. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ I Instancji prawidłowo zastosował art. 67 pr.bud. i wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, a organ odwoławczy zasadnie to orzeczenie utrzymał w mocy. Należy jeszcze zaznaczyć, że bez wpływu na ocenę prawidłowości ww. rozstrzygnięć pozostaje okoliczność, (nazbyt) emocjonalnie akcentowana przez pełnomocnika Właścicielki w toku postępowania administracyjnego – uprzedniego uzyskania przez jego mandantkę pozwolenia na rozbiórkę m.in. przedmiotowego budynku. Albowiem takie pozwolenie, ze swej istoty, stwarza po stronie jego adresata jedynie uprawnienie do dokonania rozbiórki, z którego może on skorzystać, ale nie musi. Tymczasem kontrolowana tu decyzja nakazowa rodzi po stronie jej adresata bezwzględny obowiązek dokonania rozbiórki. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.