II OSK 864/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 782/18 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 782/18, oddalił skargę H.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podczas kontroli działek nr [...] i [...] w R. (gm. T.), przeprowadzonej [...] października 2017 r., PINB ustalił, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i 5 budynkami gospodarczymi, na które właściciel posiada pozwolenie na rozbiórkę z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę P. Budynki nie są użytkowane. Ich stan techniczny określono jako zły. S.W., reprezentujący H.W., oświadczył ponadto, że rozbiórki budynków zostaną wykonane do końca 2017 r. Pismem z [...] października 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] w R. ". W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. w sprawie stanu technicznego budynków, S.W. wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] zostały nabyte przez H.W. w 1999 r. Po przeprowadzeniu się przez nią do P. nieużytkowane obiekty niszczały, a próby ich zabezpieczenia okazywały się bezskuteczne. Pełnomocnik właścicielki oświadczył ponadto, że planują rozebrać przedmiotowe budynki, albo je wyremontować, ostateczną decyzję podejmą do marca 2018 r. Ponadto z ustaleń organu pierwszej instancji (protokół kontroli z [...] listopada 2017 r.) wynikało, że budynki są niezabezpieczone (prócz tabliczek o groźbie zawalenia i zakazie wstępu, budynki nie były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich), a ich stan techniczny budzi wiele wątpliwości (trzy z budynków są w stanie dostatecznym, jeden w stanie złym, jeden w stanie przedkatastrofalnym, z jednego została już tylko ściana, a jeden się zawalił). Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. PINB nałożył na właścicielkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej wszystkie budynki na działkach nr [...] i [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił strony o wyłączeniu do odrębnych postępowań spraw stanu technicznego każdego z budynków, w tym gospodarczego częściowo zawalonego na działce nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał H.W. rozbiórkę budynku gospodarczego częściowo zawalonego, znajdującego się na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. (gm. T.), oznaczonego na załączniku do tej decyzji jako obiekt nr 6, oraz uporządkowanie terenu, z tym zastrzeżeniem, że roboty rozbiórkowe należy rozpocząć przed 30 marca 2018 r. i zakończyć do 30 czerwca 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania H.W., decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin rozpoczęcia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin rozpoczęcia robót na 1 września 2018 r., oraz w części określającej termin zakończenia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin na 1 października 2018 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję H.W. reprezentowana przez S.W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 - w skrócie "Pr. bud."), dopełniony jeśli idzie o kwestie proceduralne przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. nr 198, poz. 2043 – dalej w skrócie "rozporządzenie MI"). Przed wydaniem decyzji w trybie art. 67 Pr. bud. organ był zobowiązany wyczerpać procedurę szczegółowo uregulowaną w § 2 rozporządzenia MI. Powinien zatem, pkt 1 - ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; pkt 2 – dokonać oględzin i oceny stanu technicznego, pkt 3 - przeprowadzić rozprawę. Jak stwierdził Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania organ przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, czego potwierdzeniem jest m.in. protokół "kontroli" z 18 kwietnia 2018 r. Jednakże protokół ten, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wbrew dyspozycji § 5 rozporządzenia MI, nie został na czas doręczony właścicielce (jej pełnomocnikowi). Za trafne Sąd uznał jednak stanowisko WWINB, że to uchybienie proceduralne nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ opisany w tym protokole stan techniczny obiektu, potwierdzony stosowną dokumentacją fotograficzną, był niewątpliwy i niesporny. Poza tym pełnomocnik właścicielki był obecny podczas oględzin ("kontroli") w dniu [...] kwietnia 2018 r. i bez zastrzeżeń podpisał protokół tej kontroli, co jednoznacznie dowodzi, że jego treść była mu znana i jej nie kwestionował. Niezależnie od tego Sąd zauważył, że organ I instancji dopuścił się naruszenia § 5 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia MI, w zakresie, w jakim przepis ten określa sekwencję dokonywanych czynności, według której rozprawę wyznacza się już po przeprowadzeniu oględzin. W kontrolowanej sprawie rozprawa przeprowadzona została [...] listopada 2017 r., a więc poprzedzała ostatnie oględziny dokonane [...] kwietnia 2018 r. Jednak również to uchybienie proceduralne o czysto technicznym charakterze nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. A to już z tego względu, że oględziny z [...] kwietnia 2018 r. tylko potwierdziły ustalenia poczynione w trakcie wcześniejszych oględzin (kontroli) przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych [...] listopada 2017 r., a więc niemal równocześnie z rozprawą. Najistotniejsze znaczenie ma jednak w tym przypadku okoliczność braku wątpliwości oraz sporu pomiędzy stronami co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, a także to, że pełnomocnik właścicielki miał możliwość, z której zresztą korzystał, brania czynnego udziału na każdym etapie postępowania i zajmowania stanowiska, w tym co do zamiarów właścicielki odnośnie dalszych losów obiektu będącego przedmiotem kontrolowanej decyzji. Ewentualne przeprowadzenie kolejnej rozprawy po oględzinach z [...] kwietnia 2018 r. stwarzałoby więc tylko jeszcze jedną możliwość do wypowiedzenia się w sprawie przez właścicielkę budynku (jej pełnomocnika), której nie brakło ani na wcześniejszych etapach postępowania, ani później, przed samym wydaniem kontrolowanej decyzji, w związku z zawiadomieniem wystosowanym [...] maja 2018 r. przez WWINB do pełnomocnika skarżącej na podstawie art. 10 k.p.a. Sąd przechodząc w następnej kolejności do oceny merytorycznej prawidłowości zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu art. 67 ust. 1 Pr. bud., za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowy budynek nie jest już przez nikogo użytkowany. Okoliczność ta wynika z protokołu przesłuchania pełnomocnika właścicielki z [...] listopada 2017 r. Budynki na przedmiotowej nieruchomości przestały być użytkowane w 2015 r. Nie jest też kwestionowana przez samą skarżącą. Jednocześnie Sąd zauważył, że na gruncie art. 67 ust. 1 Pr. bud. sam fakt nieużytkowania obiektu budowlanego nie jest jeszcze wystarczający do nakazania jego rozbiórki. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie danego obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Zatem orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz także to, czy jego właściciel ma zamiar podjąć działania zmierzające do wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź zmierzających do odbudowy obiektu. W sytuacji, gdy właściciel wykaże, że jest w stanie podjąć takie prace, brak jest co do zasady podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", użyty w art. 67 ust. 1 Pr. bud., odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma ewentualnie zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Zatem, brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego występuje wówczas, gdy z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż obiekt nadaje się do remontu (wykończenia/odbudowy) a właściciel zamierza przeprowadzić prace remontowe (odpowiednio: wykończeniowe/prowadzące do odbudowy). O zamiarze podjęcia określonych prac nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela czy zarządcy obiektu. Artykułowanie samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niewystarczające, jeśli brak ku temu wiarygodnych przesłanek. Właściciel obiektu budowlanego powinien w szczególności wskazać, jakie działania w tym celu podjął lub podejmie. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że właścicielka, po początkowych wahaniach, ostatecznie przyznała, iż nie ma zamiaru przeprowadzić prac mających na celu doprowadzenie zdewastowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jej pełnomocnik wprawdzie [...] listopada 2017 r. jeszcze zeznawał, że ze skarżącą planują rozebrać budynek albo go wyremontować, o ile znajdą najemców, to jednak już w toku kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2018 r. kategorycznie oświadczył, że właścicielka przystąpi do prac rozbiórkowych. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie uznały, że ziściła się przesłanka nienadawania się obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ów wniosek jest tym bardziej uprawniony, że przedmiotowy budynek jest już częściowo zawalony, co w istotnym stopniu determinuje ocenę o niemożliwości i niecelowości jego remontu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki określone w art. 67 ust. 2 Pr. bud., ponieważ jak wynika z zalegającego w aktach sprawy pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków, sporny budynek nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, ani nie jest objęty żadną inna formą ochrony zabytków. Tym samym organ I Instancji prawidłowo zastosował art. 67 Pr. bud. i wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, a organ odwoławczy zasadnie to orzeczenie utrzymał w mocy. Sąd zaznaczył także, że bez wpływu na ocenę prawidłowości ww. rozstrzygnięć pozostaje okoliczność, (nazbyt) emocjonalnie akcentowana przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego, uprzedniego uzyskania przez jego mandantkę pozwolenia na rozbiórkę m.in. przedmiotowego budynku. Takie pozwolenie, ze swej istoty, stwarza po stronie jego adresata jedynie uprawnienie do dokonania rozbiórki, z którego może on skorzystać, ale nie musi. Tymczasem kontrolowana tu decyzja nakazowa rodzi po stronie jej adresata bezwzględny obowiązek dokonania rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.W. reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., ewentualnie w razie przyjęcia, iż nie zachodzą podstawy do uwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 10 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia MI, poprzez nieuzasadnioną ocenę, iż w niniejszej sprawie naruszenie sekwencji dokonywanych czynności ustalonej treścią § 2 i § 5 rozporządzenia MI, to jest przeprowadzenie rozprawy przed dokonaniem ostatnich oględzin nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy to uchybienie proceduralne rzutowało na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 67 Pr. bud. oraz § 5 w zw. z § 2 rozporządzenia MI, poprzez przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie oraz uznania, iż skarżąca kasacyjnie nie zamierza przeprowadzić prac remontowych, w sytuacji gdy takie stwierdzenie zostało przedstawione przez skarżącą kasacyjnie w trakcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia MI stwierdzić trzeba, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Analiza akt sprawy dowodzi, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne z poszanowaniem reguł procesowych zdefiniowanych w art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nakazie rozbiórki zostało poprzedzone uprzednim wyczerpaniem procedury uregulowanej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń, prawidłowo zresztą zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że objęty zaskarżoną decyzją o nakazie rozbiórki budynek gospodarczy nr 6 znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, czego dobitnym dowodem jest załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Jak wynika z protokołu oględzin obiektu przeprowadzonych [...] kwietnia 2018 r. z budynku pozostały wyłącznie mury zewnętrzne, budynek nie posiada stropu i dachu, a jego lewy narożnik jest zawalony. Obiekt od lat jest nieużytkowany i zdewastowany. Zatem, z technicznego punktu widzenia obiekt nie nadaje się do remontu, a doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się, jak poprawnie ocenił organ z koniecznością jego odbudowy. Co równie istotne, katastrofalny stan techniczny budynku nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. W toku postępowania wyjaśniającego organ podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy i ewentualnie w jaki sposób właścicielka obiektu budowlanego zamierza usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego. W trakcie rozprawy przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. pełnomocnik właścicielki deklarował, że wraz ze skarżącą kasacyjnie planują rozebrać budynek albo go wyremontować, o ile znajdą najemców. Wskazał przy tym, że w lutym lub marcu 2018 r. podejmą ostateczną decyzję co do dalszych losów zabudowań. Jednakże w trakcie oględzin budynku przeprowadzonych [...] kwietnia 2018 r. oświadczył, że właścicielka deklaruje przystąpienie do rozbiórki obiektu. Co prawda, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w toku kontrolowanego postępowania została naruszona sekwencja czynności określona w § 2 w zw. z § 5 rozporządzenia MI, jako że rozprawa poprzedzała dokonanie oględzin obiektu i ocenę jego stanu technicznego, niemniej jednak powyższe uchybienie, w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Miało bowiem czysto techniczny charakter. Zatem, w sytuacji, gdy zajęte przez skarżącą kasacyjnie stanowisko o przystąpieniu do prac rozbiórkowych było jasne i nie budziło jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, organ – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - nie miał obowiązku wzywania skarżącej kasacyjnie do jednoznacznego określenia czy zamierza wykonać prace remontowe budynku ze wskazaniem konsekwencji złożonej odpowiedzi. Takiego obowiązku nie przewiduje zresztą żaden z przepisów rozporządzenia MI. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego. Otóż wykładnia art. 67 ust. 1 Pr. bud. przyjęta w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji jest poprawna i co równie istotna zbieżna z rozumieniem powyższego unormowania prezentowanym przez autora skargi kasacyjnej, co czyni zarzut błędnej wykładni niezrozumiałym. Obie strony zgodnie stoją na stanowisku, iż sam fakt nieużytkowania obiektu jest niewystarczający do nakazania jego rozbiórki. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Użyty w art. 67 ust. 1 Pr. bud. zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie dodać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów § 2 i § 5 rozporządzenia MI, wobec czego nie mógł ich naruszyć w zarzucanej postaci. W stanie faktycznym sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć, zły stan techniczny obiektu oraz jasno wyrażony przez właścicielkę budynku gospodarczego zamiar przystąpienia do jego rozbiórki stanowiły dostateczną podstawę do wydania przez organ decyzji o nakazie jego rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Pr. bud. Tym samym również zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego nr 6 zostały wydane w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi nie naruszając tym samym art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.