II OSK 954/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 405/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. II SA/Po 405/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P.) z [...] lutego 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uznanie, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez SKO w P. z [...] lutego 2009 r., nieznane organowi, który wydał decyzję, albowiem M., A. i W. G. po rozbiórce części budynku nieprawidłowo wykonali prace związane z zabezpieczeniem fundamentu pozostałej części budynku, co zostało ujawnione dopiero w 2016 r., podczas prowadzenia przez skarżącego prac zabezpieczających fundament przed przesiąkaniem wilgoci oraz wody do wnętrza domu, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 30 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których zdaniem Sądu I instancji nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z [...] lutego 2009 r. (sygn. akt [...]) przez błędne przyjęcie, że podstawy uchylenia decyzji zaistniały już po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji SKO w P. z [...] lutego 2009 r. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. na zasadzie art. 203 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie do od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się pod adresem ul. [...],[...] O., działka nr [...]. Początkowo na granicy działki skarżącego i działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność M., A. i W. G., znajdował się bliźniak, jednak sąsiedzi skarżącego zdecydowali się na rozebranie swojej części nieruchomości. Wyburzenie połowy bliźniaka doprowadziło do pogorszenia stanu części nieruchomości, której właścicielem jest skarżący J. G. i jego żona, J. G., w szczególności od strony ściany, która łączyła niegdyś domy sąsiadów. W decyzji z [...] lipca 2008 r. Burmistrz O. nakazał M., A. i W. G. wykonanie prac, których celem było ukształtowanie terenu na działce nr [...] w sposób umożliwiający spływ wód opadowych i gromadzenie wód opadowych przy ścianach budynku i budowli na terenie działki nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Burmistrz O. w sposób zbyt mało precyzyjny określił sposób wykonania ww. prac przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jednak SKO w P. decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy przedmiotową decyzję Burmistrza O. W 2016 r., w podczas zabezpieczania fundamentów nieruchomości przed przesiąkaniem wody, skarżący J. G. odkrył, że wykonane przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości prace po rozbiórce domu, mające miejsce w latach 1998-2002, związane z ukształtowaniem terenu oraz odprowadzaniem wody, zostały wykonane w sposób nieprawidłowy, powodując zawilgocenie ściany jego domu stojącego na granicy działek [...] i [...]. Zarówno SKO w P., jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły, że okoliczności, o których mowa powyżej, zaistniały po dniu wydania i uprawomocnienia się decyzji z [...] lutego 2009 r. przez SKO w P. Gruz zalegający przy fundamencie domu skarżącego nie znalazł się tam bowiem po wydaniu przedmiotowej decyzji, lecz w trakcie rozbiórki części bliźniaka przez właścicieli sąsiedniej działki nr [...] w latach 1998-2002, o czym skarżący dowiedział się dopiero w 2016 r. podczas prac remontowo-izolacyjnych fundamentu i ściany. Państwo M., A. i W. G. nie zastosowali się do wytycznych organu dotyczących rozbiórki ich domu w latach 1998-2002, układając gruz porozbiórkowy wzdłuż ścian budynku. Takie ułożenie gruzu doprowadziło do zablokowania prawidłowego odpływu wody i spowodowało zawilgocenie ściany budynku należącego do skarżącego. Według skarżącego kasacyjnie, to gruz porozbiórkowy, a nie prace wykonane przez właścicieli sąsiedniej działki w 2009 r., jest przyczyną pogorszenia stanu technicznego nieruchomości należącej do skarżącego. SKO w P. nie podjęło żadnych starań celem ustalenia, od kiedy gruz faktycznie znajduje się w ziemi. Powyższe ustalenie jest kluczowe dla sprawy, co pozwoliłoby na prawidłowe zweryfikowanie podstaw wznowieniowych i umożliwiłoby wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej co do właściwego zabezpieczenia fundamentu. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że fakt umieszczenia gruzu przy fundamencie budynku nie był znany organowi (Burmistrzowi O.) w dacie wydania decyzji w 2008 r. Okoliczność ta wyszła na jaw dopiero podczas prac remontowo-zabezpieczających, przeprowadzonych przez skarżącego w 2016 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony SKO w P., w obu instancjach, przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, obejmujących przepisy k.p.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a więc uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że skarga kasacyjna może odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej powinien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Ponadto autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art. 176 p.p.s.a., nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie, o jakim mowa w art. 176 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I Instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej) oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. (pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej) skarżący kasacyjnie nie powiązał tych zarzutów z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bowiem bezpośrednio przepisów k.p.a. powołanych w skardze kasacyjnej. Ponadto wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania (podstawa kasacyjna powołana w skardze kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może być następstwem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał ponadto istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano ww. kryteriów. W szczególności nie napisano i nie uzasadniono, że uchybienie wynikające z naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych przedstawionych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej nie jest skuteczny. Skarżący kasacyjnie oparł ww. środek prawny jedynie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, przy czym wad postępowania upatrywał w błędnym, jego zdaniem, uznaniu, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez SKO w P. z [...] lutego 2009 r., które nie były znane organowi wydającemu decyzję. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że M., A. i W. G. po rozbiórce części budynku, nieprawidłowo wykonali prace związane z zabezpieczeniem fundamentu pozostałej części budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zostało to ujawnione dopiero w 2016 r., podczas prowadzenia przez skarżącego prac zabezpieczających fundament przed przesiąkaniem wilgoci oraz wody do wnętrza domu. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że SKO w P. w decyzji z [...] lutego 2018 r. wykazało, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa wznowienia, unormowana w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższego wynika, że aby uchylić decyzję dotychczasową należy wykazać, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję, której uchylenia domaga się strona we wniosku o wznowienie. Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Dana okoliczność musi być nie tylko "nowa" i "nieznana organowi w dniu wydania decyzji", ale też "istotna" dla sprawy. Wskazane warunki zaistnienia przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą pojawić się łącznie i dopiero pełna analiza tego przepisu pozwala na jego zastosowanie, przy przyjęciu łącznego zaistnienia wspomnianych wyżej warunków. Ujawnienie nowych okoliczności bądź nowych dowodów powinno uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej, niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1915/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego płyną wnioski istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W piśmie z [...] października 2016 r. pełnomocnik J. i J. G. wskazał, że decyzją z [...] września 2009 r. Burmistrz O. zmienił swoją ostateczną decyzję z [...] lipca 2008 r., określając precyzyjnie, jaki zakres prac mają wykonać M., A. i W. G. w celu zapobieżenia zalewania przez wody opadowe nieruchomości należącej do J. i J. G. Według pełnomocnika J. i J. G., podstawę wznowienia stanowiło ujawnienie się nowych okoliczności, nieznanych organowi wydającemu decyzję z [...] września 2009 r., którą zmieniono decyzję Burmistrza O. z [...] lipca 2008 r. Pełnomocnik wnioskodawców stwierdził ponadto, że M., A. i W. G. nie zastosowali się do ww. decyzji i wykonali prace w sposób sprzeczny z wytycznymi organu, układając wzdłuż ścian budynku gruz porozbiórkowy, który uniemożliwił prawidłowy odpływ wody i powodował zawilgocenie ściany budynku należącego do wnioskodawców, leżącego w granicy działek [...] i [...]. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zawarte w piśmie z [...] października 2016 r. twierdzenie pełnomocnika wnioskodawców, dotyczące tego, że M., A. i W. G. nie zastosowali się do decyzji i wykonali prace w sposób sprzeczny z wytycznymi organu oznacza, że wydarzenie to nastąpiło po wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. i [...] lutego 2009 r., w których organy te nałożyły na M., A. i W. G. obowiązki związane z przeprowadzeniem prac uniemożliwiających spływ wód opadowych i gromadzenie wód opadowych przy ścianach budynku i budowli na terenie działki nr [...]. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że Kolegium prawidłowo oceniło, że wskazanie przez wnioskodawców wydarzenia nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO w P. z [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na etapie skargi do Sądu I instancji pełnomocnik J. G. podniósł, że powołane przez niego okoliczności, uzasadniające wznowienie postępowania, zaistniały jeszcze przed dniem wydania decyzji z [...] lipca 2008 r. Odnosząc się do kwestii modyfikacji wniosku przez dookreślenie przesłanek wznowienia postępowania, na etapie skargi do sądu administracyjnego, wskazać należy, że z treści art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia postępowania, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej została podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie stwierdzono, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 766/17, LEX nr 2412339). Nową okolicznością, którą powołał skarżący kasacyjnie jako podstawa wznowienia postępowania, było umieszczenie gruzu przy fundamencie budynku. Prawidłowa jest ocena organów administracyjnych i Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność ta nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest bowiem nową okolicznością nieznaną organowi wcześniej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.