II OSK 766/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2710/15 sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 766/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą wydania decyzji nakazującej A. H. zamurowanie czterech otworów okiennych usytuowanych w ścianie segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. przy ul. [...]. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. G. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca wskazała, iż żąda wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w rozstrzygnięciem. Skarżąca podniosła także, iż po wydaniu powyższego aktu administracyjnego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. Poinformowała ponadto, że o treści decyzji dowiedziała się w dniu 26 stycznia 2015 r., a następnie weszła w posiadanie dokumentów świadczących o ujawnieniu nieznanych dotąd organowi okoliczności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku MWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r., które to postanowienie zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym MWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wznowił postępowanie w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. MWINB wskazał, że do wniosku o wznowienie postępowania załączony został szereg dokumentów, które zdaniem skarżącej nie były znane organowi w dniu wydania badanego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził także, że poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w J., kserokopiami legitymacji J. K. i W. K., kopią zdjęcia lotniczego przedstawiającą stan z roku 1972, kopią mapy z dnia 8 czerwca 1992 r. oraz kopią mapy sytuacyjnej z 1973 r., pozostałe dokumenty były w posiadaniu organu w dniu wydawania badanej decyzji. W/w dokumenty, które zostały załączone do sprawy, nie mają wpływu na badane rozstrzygnięcie. Organ I instancji zauważył, że kopie map wskazują na istnienie obiektu stanowiącego własność A. H., niemniej jednak nie uprawdopodabniają, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Według stwierdzenia organu, że niemożliwe było odnalezienie dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu nie można w ocenie organu uznać, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowany na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w J. powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania otworów okiennych. Powyższe wyklucza możliwość prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie będących przedmiotem sporu otworów okiennych na podstawie przepisów art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane (jako obiektu wybudowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego). MWINB przyjął stanowisko, że w sytuacji, gdy nie odnaleziono dokumentacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, a ówczesne prawo nie zobowiązywało inwestora do przechowywania takiej dokumentacji oraz w związku z nieprowadzeniem przy obiekcie objętym postępowaniem robót budowlanych (z treści wniosku J. i W. K., jak również z akt sprawy nie wynika, aby po zakończeniu budowy właścicielka – A. H. ingerowała w strukturę ściany zawierającej sporne otwory okienne) wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania G. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Ponadto okoliczności te muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania. Ponadto "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ wojewódzki wskazał dołączone przez skarżącą dokumenty (poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w J., kopiami legitymacji ubezpieczeniowej K., kopią zdjęcia lotniczego, kopią mapy z 1992 r. oraz mapy z 1973 r.) za dokumenty będące w posiadaniu organu wojewódzkiego w dniu wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty, które zostały załączone przez G. K., nie mają wpływu na rozstrzygnięcie MWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., bowiem nie stanowią dowodu na to, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego, MWINB zasadnie odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. podniosła, że decyzję z dnia [...] maja 2014 r. odebrała jej mama, która nie miała możliwości doręczenia skarżącej korespondencji, bowiem skarżąca mieszka poza granicami i kontaktuje się z matką jedynie telefonicznie. Wskazała, że decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. odebrała dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., po powrocie do kraju. Zdaniem skarżącej uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy, bowiem nie brała żadnego udziału w postępowaniu, o istnieniu którego nie wiedziała. Skarżąca podała ponadto, że nowymi dowodami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania jest przeprowadzona przez skarżącą analiza wszystkich odnalezionych dokumentów dokonana w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r. Zdaniem skarżącej, pomimo braku pozwolenia na budowę, skarżąca udowodniła, że usytuowanie okien w granicy stanowi samowolę budowlaną. Skarżąca wskazała, że z załączonego aneksu, a także z informacji A. H. wynika, że wykonano i zatwierdzono jeden plan budowy osiedla złożonego z jednakowych domów piętrowych i jednakowych domów parterowych. Przyznała, że co prawda żaden z odnalezionych dokumentów sam w sobie nie jest dowodem wystarczającym do stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej, jednak dokumenty rozpatrywane łącznie wskazują niezbicie, że domy usytuowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Nadzór budowlany nie zatwierdził aneksu z oknami w granicy, a wszystkie dokumenty dotyczące budowy osiedla ktoś zlikwidował. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi który wydał decyzję. Dołączone przez skarżącą dokumenty uzasadniające w jej odczuciu spełnienie przesłanki, o której mowa w art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w J., kopiami legitymacji ubezpieczeniowej K., kopią zdjęcia lotniczego, kopią mapy z 1992 r. oraz mapy z 1973 r.) były w posiadaniu i były znane organowi odwoławczemu wydającemu decyzje w dniu [...] sierpnia 2014 r. Kopia zdjęcia lotniczego przedstawiającego stan z roku 1972, kopia mapy z dnia 8 czerwca 1992 r. oraz kopia mapy sytuacyjnej z 1973 r. odzwierciedlają stan istniejący w dacie ich wykonania. Istnienie budynku należącego do A. H., jednak nie potwierdzające, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kopie te nie przesądzają także, iż sporne otwory okienne zostały wykonane nielegalnie, a ich wykonanie nie zostało ujęte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama G. K. przyznała w skardze, że żaden z odnalezionych dokumentów sam w sobie nie jest dowodem wystarczającym do stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej. Jak wynika z akt postępowania, niemożliwe było odnalezienie dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu, co uniemożliwia uznanie, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowany na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w J. powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy chodzi o wykonanie otworów okiennych. Żaden z przedłożonych przez skarżącą dokumentów we wniosku o wznowienie postępowania tego stanu prawnego nie zmienia. Konkluzja ta czyni niemożliwym uznanie, iż stanowią one nowe dowody, które istniały w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Nowe okoliczności traktowane są jako nieznane, gdy mimo zgłaszania przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym. Z sytuacja taką jednak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Sąd wyjaśnił, że żądania wznowienia nie uzasadnia odmienna ocena dowodu, który był znany. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie istnienie przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wówczas organ ustali nieistnienie badanej przyczyny wznowienia, to chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej musi wydać decyzję o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy Sąd uznał za bezpodstawne. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: 1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że wskazywane przez skarżącą dowody mają charakter istotny i ich przedstawienie winno prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy nie rozważyły wnikliwie pełnego materiału dowodowego w sprawie, co nie pozwoliło na dokonanie oceny znaczenia tych dowodów i odzwierciedlenia tej oceny w uzasadnieniu obu decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przedłożone przez skarżącą dokumenty umożliwiają odtworzenie treści pierwotnego pozwolenia na budowę, do którego odnosi się aneks z 1974 r. uwzględniający bliźniacze usytuowanie budynków. Obowiązek wszechstronnego rozważania dowodów nie pozwala bowiem na ograniczenie się jedynie do poszukiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nakazuje przy dysponowaniu innymi dowodami odtworzenie jego treści. Nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby orzekanie w podobnych sprawach jedynie na podstawie dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z pewnością treść decyzji o pozwoleniu na budowę musiała być zgodna z ówczesnym prawem i z pewnością treść ta musiała pozostawać w sprzeczności z Aneksem, uwzględniającym okna w granicy działki, który miał zmienić pierwotny projekt. Akt ten następnie nie został jednak przez nadzór budowlany zatwierdzony. W zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono, że nowe przedstawione przez skarżącą dowody mają charakter istotny, uzasadniający zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. H. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jednak zarzuty te nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej wydania decyzji nakazującej A. H. zamurowanie czterech otworów okiennych usytuowanych w ścianie segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. przy ul. [...]. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że odmowa wydania nakazu zamurowania okien umotywowana została faktem, że w wyniku przeprowadzonych w archiwach poszukiwań nie odnaleziono dokumentacji budowlanej budynku, w tym pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono również, aby właściciele budynku ingerowali w strukturę ściany zawierającej sporne otwory okienne, brak było w konsekwencji podstaw do uznania, że budynek mieszkalny w strukturze bliźniaczej powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania otworów okiennych. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. G. K. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o odmowie wydania decyzji nakazującej zamurowanie okien na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., żądając wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż po wydaniu powyższego aktu administracyjnego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawczyni jako podstawę do wznowienia postępowania przedstawiła: zawiadomienie o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w J., kopie legitymacji ubezpieczeniowej rodziców J. i W. K. kopie zdjęcia lotniczego, kopię mapy z 1992 r. oraz mapy z 1973 r., rzut planu parteru budynku czy aneks do planu szczegółowego zagospodarowania terenu części osiedla mieszkaniowego w M., a także wyrys z mapy ewidencyjnej. Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowić miało dowód na fakt, że realizując budowę inwestor osiedla dopuścił się samowoli budowlanej poprzez wybudowanie dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, zamiast budynków wolnostojących. Takie usytuowanie budynków spowodować miało, że przewidziane w projekcie budowlanym okna budynku należącego obecnie do A. H. znalazły się w granicy z działką skarżącej. Organy nadzoru budowlanego, jak również Sąd I instancji uznały jednak, że przedłożone przez skarżącą dokumenty, nie stanowią dowodu, że sporny budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej bądź że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania otworów okiennych. Z taką oceną przedłożonych dokumentów należy się zgodzić. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Celem postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu jest co do zasady ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał pierwotną decyzję. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony – organ zobowiązany jest do oceny, czy taki charakter mają okoliczności lub dowody, na które powołuje się wnioskodawca. Rolą organu nie jest natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim obowiązek ten istnieje w postępowaniu zwyczajnym. Skoro kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to ramy prowadzonego postępowania wyznaczone zostały przywołaną podstawą wznowienia. Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy warunek przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga aby nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, czy nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (tak NSA w wyr. z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2010/15). Analizując przedłożone przez skarżącą "dowody" należy stwierdzić, że część z nich była organowi znana w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, co powoduje, że nie spełniały one w ogóle przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast pozostałe "dowody" (zawiadomienie o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w J., kopie legitymacji ubezpieczeniowej J. i W. K., kopia zdjęcia lotniczego, kopia mapy z 1992 r. oraz kopia mapy z 1973 r.) nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż nie wskazują, aby sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe ustalenie obligowało organ, który wznowił postępowania do wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wówczas gdy stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Powyższa konstatacja czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia postępowania , otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Oczywiście podzielić należy pogląd, że brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia czy ustalenia jego treści, co powinno nastąpić przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych. Organ administracji nie może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem ramy prowadzonego postępowania wyznaczone są wyżej przywołaną podstawą wznowienia. W konsekwencji badaniu podlegały wyłącznie kwestie wskazane w podstawach wznowienia postępowania, które to badanie doprowadziło do trafnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku, że przesłanki wznowienia dające podstawę do uchylenia decyzji o odmowie zamurowania otworów okiennych nie wystąpiły. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.