II SA/Kr 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skargę oddala. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 25 marca 2011 r. (nr [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego – na dz. nr [...] w miejscowości W. gm. I.. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpili, będący właścicielami sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...], E. S. i S. S. wskazując, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 11 października 2012 r. ([...]) na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 , poz. 1623 ze zm.) Starosta [...], po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 25 marca 2011 r. Organ stwierdził, że inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działek sąsiednich. Na tych działkach, w tym i zatem działce własności Wnioskodawców, nie ma miejsc dostępnych dla ludzi w obszarach pól elektromagnetycznego promieniowania o ponadnormatywnych wartościach. Ani zatem wnioskującym o wznowienie postępowania, ani też właścicielom innych działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej telefonii komórkowej nie przysługuje przymiot strony postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S., wnoszą o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. ([...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że organ I instancji ustalił strony postępowania m.in. na podstawie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, określając obszar oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy ochrony środowiska, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie PEM ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia; rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), uwzględniając parametry pracy anten oraz miejsca dostępne dla ludności. Wojewoda podniósł, że pojęcie miejsc dostępnych dla ludności występuje w obu rozporządzeniach, lecz te akty prawne służą dwóm różnym celom. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. określono dopuszczalne gęstości mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności. Przy ustalaniu zgodności z tymi przepisami, obowiązkiem organu jest zbadanie (oszacowanie) czy rozkład gęstości mocy pola w przestrzeni o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 (wyznaczony dla zakresu częstotliwości PEM od 300 MHz do 300 GHz - tab. Nr 2 w zał. Nr 1 rozporządzenia) będzie się pokrywał się z miejscami dostępnymi dla ludności. W przypadku stwierdzenia takich miejsc, planowana inwestycja byłaby niezgodna z przepisami prawa i nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. służy jedynie ustaleniu, czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska, opierając się w całości na wnioskach z dwóch opracowań weryfikacyjnych dla anten według rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. (zmienionego w 2007 r.), wykonanych przez inwestora w grudniu 2009 r., z których wynika, że na wieży zostaną zainstalowane 3 pary anten sektorowych w trzech azymutach o różnym nachyleniu oraz anteny emitujące radiolinie. Rozkłady pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. o gęstości mocy pola powyżej 0,1 W/m2) zawierają się w obszarach zlokalizowanych w przestrzeni w obrębie działki nr [...], na której zlokalizowana jest stacja. Opracowania kwalifikacyjne wykonane przez inwestora: "Wyniki weryfikacji dla anten..." wykonane odrębnie dla anten Kathrein 742215 zlokalizowanych w sektorach A, B, C oraz anten Kathrein: 80010306 i 80010304 zlokalizowanych w sektorach G, H, I zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowych z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów PEM w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311: 2010. "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (0 Hz - 300 GHz)". Z literatury fachowej wiadomo, że jest to model fali kulistej, która odpowiada hipotetycznemu punktowemu źródłu promieniowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta nie miał obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, weryfikacji przedstawionych przez inwestora obliczeń dokumentujących zasięg ponadnormatywnych oddziaływań, w oparciu o swoje obliczenia lub niezależną ekspertyzę. Wskazano, że obowiązujące przepisy nie zawierają jednoznacznych dyspozycji co do zakresu materiałów dokumentujących zasięgi PEM. Wyznaczony obszar skutkował ustaleniem stron postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody, analiza sprawy, przeprowadzona w świetle powołanych wyżej przepisów wskazuje, że wnioskujący o wznowienie postępowania - E. i S. S. nie są stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 25 marca 2011 r., albowiem ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Zasięgi obszarów o gęstości mocy pola większej lub równej wartości 0,1 W/m2 generowane za pośrednictwem anten, stanowią obszary niedostępne dla ludzi i zlokalizowane są w przestrzeni w obrębie działki nr [...]. Z analiz opracowania: Wyniki weryfikacji dla anten (...), w którym zobrazowano graficznie obszary w płaszczyźnie poziomej i pionowej rozkładu pól elektromagnetycznych dla projektowanych anten sektorowych wynika, że maksymalny zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 wynosi w poziomie 40,88 m i występuje dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W; nie przekracza on granic działki inwestycyjnej nr [...] w W.; oraz, że najmniejsza odległość od poziomu terenu do najniżej położonego w przestrzeni punktu obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 została obliczona dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W i wynosi 38,8 m, a więc znajduje się na wysokości, gdzie nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Z tego względu organ uznał, że nie ziściła się przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał m.in., że wnioskodawca miał możliwość podważenia wyżej wymienionych ustaleń, uzyskując niezależną ekspercką opinię dotyczącą oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej. Na powyższą decyzję E. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145§1 pkt 4 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uchylenia decyzji z powodu braku legitymacji po stronie skarżącej, pomimo, że powinna ona zostać uznana za stronę postępowania; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 13, poz. 1397) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo, że nieruchomość będąca jej własnością leży na obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i obszarze oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego; - art. 7, 8 77§1 i 80 kpa poprzez brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. (Sygn. akt II SA/Kr 354/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z 25 marca 2011 r., powinien obejmować nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, bowiem nad nią są zlokalizowane strefy pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że kryterium, które w niniejszej sprawie powinno decydować o tym, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie stref o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m2, emitowanego przez nadajniki stacji. Kryterium tym posługuje się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Od ustalenia, czy działka skarżącej tj. [...] znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, zależy wniosek co do statusu skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu. Spór w sprawie dotyczy więc ustaleń faktycznych co do zakresu pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy ponad 0,1 W/m2 emitowanego przez nadajniki posadowione na działce inwestora nr [...]. NSA, jako istotne uchybienie wytknął, że Sąd I instancji nie wskazał, na jakich dowodach oparł swój wywód i wyprowadzone wnioski, nie podważył wiarygodności dokumentacji dostarczonej przez inwestora, uznanej przez organy za prawidłowo przygotowaną, nie wykazał też, na czym polegał błąd organu w odczytaniu badanych przez organ dokumentów. Zwrócił uwagę Sąd drugiej instancji, że w aktach sprawy jest materiał, który pozwala na ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Ze wskazanych przez inwestora dowodów wynika, że obszar pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy ponad 0,1 W/m2 emitowany przez nadajniki w całości obejmuje teren działki inwestora, nie dochodząc nawet do granic działki E. S.. Nie wiadomo natomiast, na jakich podstawach odmienne wnioski wyprowadził Sąd. Można jedynie mniemać, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że pole elektromagnetyczne o wysokiej gęstości mocy znajduje się ponad działką E. S. ("nad nią [działką] zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2") mylnie zasugerował się rysunkiem zamieszczonym w opracowaniu pt. "Wyniki weryfikacji dla anten". Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 824/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. Dodał, że w wyroku tym podniesiono, iż zadaniem Sądu pierwszej instancji będzie ocena, czy organ administracji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz wskazano przepisy stanowiące kryteria tej oceny. Sąd pierwszej instancji podał, że w sprawie nie została jednak rozważona kwestia "kumulacji pól elektromagnetycznych". Wyjaśniając to odwołał się do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, uznając, że ten akt prawny (a nie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), ma w sprawie zastosowanie z uwagi na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pod jego rządami. W ocenie Sądu, z powołanego § 4 wynika konieczność sumowania, przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, parametrów tego samego rodzaju, z przedsięwzięć tego samego rodzaju istniejących i planowanych na terenie jednego zakładu lub obiektu. Nierozważenie tej kwestii i innych z nią związanych stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd uznał, że skarga jest zasadna i to bez konieczności rozważenia innych, dalej idących okoliczności. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. (Sygn. akt II OSK 243/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do zawartej w uzasadnieniu własnego wyroku z 30 kwietnia 2015 r. jednoznacznej wykładni prawa w zakresie ustalania obszaru oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdy inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zgodnie z którą to wykładnią obszar oddziaływania takiego obiektu zależy od kryterium w postaci zasięgu pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883). Obszaru tego nie ustala się na podstawie parametru pod postacią "odległości od środka elektrycznego anteny" występującego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z tego wynika, że obszaru tego nie ustala się także na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., które poprzedzało rozporządzenie powołane przez NSA, a w którym również występuje wskazany parametr. Istotne jest przy tym, że parametr ten w obu rozporządzeniach występuje w przypadku inwestycji z zakresu radiokomunikacji (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 obu rozporządzeń). Dodał Sąd, że nie ulega wątpliwości, że wykładnia, której dokonał w wyroku z 30 kwietnia 2015 r., formalnie dotycząca jedynie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy także rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, konstruując tezę o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mającą uzasadniać uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 17 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wykładni dokonanej przez siebie w wyroku poprzednim – z dnia 30 kwietnia 2015 r., która nadal pozostaje aktualna i wiążąca dla sądu I instancji. W wyroku z 30 kwietnia 2015 r. NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zakres oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zależy od kryterium w postaci zasięgu pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883) . W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Sądu pierwszej instancji pozostaje zatem ocena, czy organy prawidłowo przyjęły, że określony przy użyciu wskazanego kryterium obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do terenu inwestycji i nie sięga do działki stanowiącej własność skarżącej. Akceptacja stanowiska organów oznaczać będzie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Określając zasięg oddziaływania wieży wraz z antenami, inwestor nie ograniczył się do gołosłownego wskazania tylko działki nr [...], lecz dokonał stosownych obliczeń uwzględniających parametry techniczne anten (tabela k. 142 akt adm.), dla anten opracował rysunki przedstawiające zasięg pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego. Wszystkie pola zostały oznaczone i opisane w projekcie zagospodarowania terenu (k.52 akt adm.). W ocenie Sądu materiał ten stanowił dla organów miarodajną podstawę do czynienia ustaleń odnoszących się do zakresu oddziaływania zamierzonej inwestycji. Organy zresztą wskazały, z jakich powodów materiały te w całości akceptują. W sprawie nie została wskazana żadna okoliczność, która mogłaby wzbudzić jakiekolwiek wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności zawierającego obliczenia i rysunki (i stanowiącego załącznik do projektu budowlanego) opracowania "Weryfikacja anten..." lub do samego projektu budowlanego. Stwierdzić więc należy, że działka nr [...] znajduje się poza zasięgiem ponadnormatywnego oddziaływania określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883). Organy zatem prawidłowo uznały, że właścicielom tej działki nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak przymiotu strony równoznaczny jest z brakiem podstawy wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji, po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z powołaniem się na tę właśnie podstawę, konieczne stało się zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1. Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.