III OSK 1069/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1007/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Finansów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1007/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Mocą zaskarżonej decyzji organ odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2017, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, wyjaśniając, że jej pozyskanie wymaga podjęcia szeregu czynności zmierzających do ich ustalenia i wytworzenia m.in. dokonania analizy dokumentów źródłowych z 2017 r., czy sporządzenia zestawień danych dotyczących ponad 2600 pracowników Ministerstwa Finansów zatrudnionych w 2017 r. we wszystkich grupach pracowniczych. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze wypracowane stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz poglądów doktryny, prawidłowo organ uznał, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, ponieważ treść żądania wymagała od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, nie istniejącego dotychczas dokumentu. Przy czym twierdzenie organu poparte zostało wyczerpującym uzasadnieniem, wskazującym konkretne czynności jakie musiałby organ wykonać czyniąc zadość wnioskowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że dla realizacji złożonego wniosku konieczne jest dokonanie szeregu skomplikowanych i czasochłonnych czynności, podczas gdy organ dysponuje wnioskowaną informacją bez konieczności ich dokonywania; - przepisów prawa materialnego, tj. - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyszukiwanie w posiadanych przez organ dokumentach i bazach danych określonego rodzaju dokumentów i ich selekcja na podstawie wskazanych kryteriów ma charakter analityczny i pozwala na uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną; - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi żaden szczególnie istotny interes przemawiający za udostępnieniem wnioskowanej informacji, gdyby uznawać ją za przetworzoną. W oparciu o powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę przez uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wywodząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę, że nie wykazano aby mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim błędny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem sąd administracyjny może naruszyć ww. przepis wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (por. R. Hauser, A.Kabat Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/25). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że Minister Finansów nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., którego zakres wyznaczył przedmiot zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, który znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że żądana informacja jest informacją publiczną. Dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z obszerną argumentacją oraz wyjaśnił dlaczego uznał żądaną informację za przetworzoną i dlaczego przyjął, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na uzasadnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że jakkolwiek informacja przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to należy przyjąć, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1645/14). W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 i z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 189/17). Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, realizacja wniosku Stowarzyszenia wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych czasochłonnych czynności i działań o znacznym nakładzie pracy wynikających m.in. z dokonania analizy dokumentów źródłowych z 2017 r., sporządzenia zestawienia danych dotyczących 2600 pracowników Ministerstwa Finansów zatrudnionych w tym roku we wszystkich grupach pracowniczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do kwestionowania wyjaśnień organu odnośnie zakresu i charakteru czynności wymaganych do podjęcia w celu zrealizowania złożonego wniosku. Bez znaczenia przy tym pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej takie okoliczności jak sposób prowadzenia akt osobowych pracowników, bowiem nie zmienia to faktu, że przeprowadzenie ich analizy nawet w części wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. To ustalenie zaś potwierdza, że w efekcie tych czynności doszłoby do wytworzenia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do uzyskania której niezbędne jest wykazanie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał bowiem prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na brak definicji ustawowej przyjmuje się, że interes publiczny w istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej musi być więc nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie ich i poniesiony w związku z tym trud nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenia działania organu. W konsekwencji charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie zignorowało wezwanie organu do wykazania okoliczności potwierdzających, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. O powyższym nie może natomiast przesądzać, podnoszona w skardze kasacyjnej, potrzeba kontroli wysokości nagród pracowników Ministerstwa Finansów, z uwagi na kontrowersje dotyczące wysokości wynagrodzeń w NBP jako, że są to dwie różne instytucje. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na podstawie analizy akt sprawy nie sposób wywieść, że pozyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Również organ w ramach prowadzonego postępowania poczynił w tym zakresie własne ustalenia, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz Ministra Finansów, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.