II SA/Wa 1007/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. dalej jako "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 9 lutego 2018 r., dotyczącego informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2017, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, odmówił udostępnienia żądanej informacji. W ocenie organu, czym innym jest udostępnienie informacji o nagrodach poszczególnych pracowników, a czym innym udostępnienie informacji o funkcjonowaniu systemu motywacyjnego dla pracowników, na który wskazuje wnioskodawca. Żądana informacja nie jest uwidaczniana w sprawozdaniach z wykonywania wydatków, w których podaje się zbiorcze informacje na temat wynagrodzeń bez konieczności wyodrębnienia poszczególnych składników wynagrodzeń i wyodrębnienia kwoty nagród. Organ podał, iż nie posiada informacji w żądanym przez wnioskodawcę układzie, a ich pozyskanie wymaga podjęcia szeregu czynności zmierzających do ich ustalenia i wytworzenia m.in. dokonania analizy dokumentów źródłowych z 2017 roku czy sporządzenia zestawień danych dotyczących ponad 2600 pracowników Ministerstwa Finansów zatrudnionych we wszystkich grupach pracowniczych w 2017 roku. Wytworzenie zatem żądanej informacji będzie czasochłonne oraz wymagać będzie zaangażowania istotnych środków osobowych w wyniku których powstałyby jakościowo nowe informacje. Przeprowadzenie wszystkich wymienionych wyżej działań czyni zatem żądane informacje informacja przetworzoną. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r., zarzucając że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podnosząc te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") Skarga analizowana w aspekcie powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Stowarzyszenia stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej o nagrodach otrzymanych przez pracowników Ministerstwa Finansów w 2017 r. poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością oraz uzasadnieniem przyznania nagrody. Nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA). Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony z uwagi na to, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Stosownie do art. 3 ust 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych ( art. 3 ust. 2 u.d.i.p.) W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 tej u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie jest również sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych m.in. treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak np. decyzje czy postanowienia. Przedmiotem sporu jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na fakt, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Podsumowanie wniosków szerokiego orzecznictwa, odnoszącego się do interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" zawiera uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17, pub. CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjnych wskazał w nim, że informacją przetworzoną jest informacja, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być potraktowana jako informacja przetworzona; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno – organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93). Wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Informacja ta nie była bowiem dostępna wprost z systemu informatycznego czy z innych zestawień prowadzonych przez organ. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc nosząca znamiona informacji przetworzonej. W badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi. A zatem informacja, której domaga się strona skarżąca istnieje, a organ wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać czyniąc zadość wnioskowi. Bez tych kluczowych danych za gołosłowne należałoby uznać twierdzenie organu, że żądana informacja wymaga wykonania czasochłonnej pracy związanej z jej sporządzeniem. To twierdzenie organu zostało poparte bardzo wyczerpującym uzasadnieniem i poddającym się weryfikacji przez Sąd, co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że organ orzekający w sprawie prawidłowo zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Odnosząc przytoczone wyżej wzorcowe cechy charakterystyczne "informacji przetworzonej" do treści wniosku skarżącego, należy stwierdzić, iż treść żądania wymagała od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, nie istniejącego dotychczas dokumentu. Z uwagi na powyższe organ zasadnie uznał, że w celu uzyskania informacji Stowarzyszenie powinno wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Należy zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.