I OSK 514/19

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 743/18 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 514/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę W.B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty D. z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej ustawa, poprzez uznanie, że nie zachodzą w stosunku do skarżącego uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia; 2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ powinien prowadzić postępowanie zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na stan jej zdrowia, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wystąpienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem uprawdopodabnia istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami w ruchu publicznym. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bowiem zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Skoro jednak istota sformułowanych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienie koncentrują się wokół przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b )i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, których błędna wykładnia miała doprowadzić do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji decyzji organów obydwu instancji, to przede wszystkim należało ocenić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 oraz zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy, który koresponduje z powyższym przepisem, badaniom lekarskim podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na prowadzenie tramwajów. Badanie takie przeprowadza się w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania następuje w drodze decyzji właściwego starosty. Sformułowania "wydaje decyzję administracyjną" (art. 99 ust. 1) oraz "badaniu...podlega" (art. 75 ust. 1) oznaczają, że skierowanie kierowcy na badanie lekarskie ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zatem spełnione zostaną przesłanki ustawowe, to właściwy starosta zobowiązany jest do podjęcia decyzji kierującej kierowcę na omawiane badania. Skierowanie wydaje się, gdy istnieją - jak stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy - uzasadnione zastrzeżenia, lub - jak to określa art. 75 ust. 1 pkt 5 - uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Celem omawianej regulacji jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdu. Oznacza to, że wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Skoro w powołanych przepisach mowa jest o "uzasadnionych" lub "uzasadnionych i poważnych" zastrzeżeniach, to w rachubę nie mogą wchodzić każde wątpliwości, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Niezbędne jednak jest wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym, co musi być potwierdzone przez właściwego starostę w toku przeprowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy starosta decyzję w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie wydaje z urzędu albo na wniosek. W myśl art. 99 ust. 2 pkt 1 organ działa z urzędu: a) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b) - na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych; b) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 3 lit. a)-c) oraz pkt 4 i 5 - na podstawie informacji uzyskanych od administratora centralnej ewidencji kierowców; c) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b) - na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 organ orzeka też na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b) i d). Niezależnie jednak od tego, z jakich źródeł poweźmie informację o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, organ – co do zasady – sam decyduje o wszczęciu, a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on zatem bezkrytycznie podchodzić do wszystkich otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane do powzięcia obaw co do potencjalnej niesprawności kierowcy do prowadzenia pojazdów. W tym zakresie jakikolwiek automatyzm jest niedopuszczalny. Nie może być zatem mowy o automatycznym kierowaniu na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym o podejmowaniu decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., I OSK 3275/14). W niniejszej sprawie wniosek do Starosty D. o wydanie decyzji o skierowaniu W.B. na badania lekarskie pochodził od Komendanta Powiatowego Policji w D. i opierał się na piśmie kierowcy z dnia [...] listopada 2017 r. (skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w D.), w którym kwestionując zasadność poddania go kontroli drogowej i wykazując na swoją trudną sytuację osobistą wskazał jednocześnie, że cierpi na 9 chorób (nadciśnienie, migotanie przedsionków serca i arytmię, początki choroby Alzhaimera, depresję, prostatę, chorobliwą-genetyczną otyłość, sklerozę i demencję, hemoroidy, reumatyzm, a od niedawna także słabo słyszy) i zażywa 18 lekarstw. Starosta D., po wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem Komendanta Powiatowego Policji w D., zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. o udzielenie opinii co do zasadności wniosku i w odpowiedzi uzyskał informacje, że w stosunku do tego kierowcy istnieją przesłanki medyczne, by skierować go na badania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że ustalenia dokonane przez organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie były niewystarczające. Wniosek Komendanta Powiatowego Policji opierał się jedynie na lakonicznej wzmiance kierowcy, który w piśmie do Komendanta zawarł rzeczywiście informację o swoim złym stanie zdrowia, jednakże nie przedstawił na to żadnych dowodów, ani nawet nie uprawdopodobnił tych okoliczności. Organ nie podjął najmniejszego wysiłku, by potwierdzić aż tak zły stan zdrowia W.B. Co więcej – wzywając kierowcę do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego organ uzyskał szereg zapewnień, że ta informacja o złym stanie zdrowia (zawarta w piśmie do Komendanta Powiatowego Policji) nie była szczera i miała na celu wyłącznie uzyskanie pozytywnego stanowiska organów Policji wobec dokonanego przez kierowcę naruszenia przepisów ruchu drogowego. Organ nie podjął jednak próby zweryfikowania tych sprzecznych komunikatów. Nie było taką próba pismo skierowane do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R., opierało się ono bowiem wyłącznie na słowach kierowcy, który przecież następnie słowom tym przeczył. Wszystkie te wątpliwości co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego prawidłowo zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się wyłącznie na wniosku organu kontroli ruchu drogowego, który swoje źródło miał jedynie w słowach kontrolowanego kierowcy, a ich wiarygodność – poprzez kontekst ich złożenia – pozostawała w sposób oczywisty wątpliwa. Starosta decydując się na skierowanie kierowcy na badania, musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zakwestionowanych przez Kolegium przepisów prawa materialnego. Sąd trafnie bowiem przyjął, że to organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie ocenia, czy stan zdrowia nasuwa uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do zachowania przez kierowcę niezbędnej sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. W związku z tym organ ma prawo do badania, czy informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami, zawarta we wniosku Komendanta Powiatowego Policji, jest wystarczająco umotywowana do powzięcia istotnych w tym zakresie wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia takich wymogów, to organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania kontrolne dopiero po ustaleniu i wykazaniu okoliczności uprawdopodobniających istnienie konkretnych schorzeń mogących w istotny sposób wpływać na zdolność kierowcy do prowadzenia pojazdami. Zasadnie też Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem skierowanie W.B. na badania lekarskie zostało wydane bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i bez wykazania zaistnienia przesłanek niezbędnych do wydania takiej decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.