II OSK 239/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 989/17 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. J. kwotę 477 (czterystu siedemdziesięciu siedmiu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 989/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], oraz poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył ponadto postępowanie administracyjne w przedmiocie uzupełnienia i wyjaśnienia treści postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], oraz zasądził na rzecz M. J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrot kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił uzupełnienia i wyjaśnienia treści postanowienia własnego z dnia [...] lutego 2016 r. uzgadniającego na rzecz J. K. projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (41 segmentów) na części działki nr [...], obręb [...], położonej u zbiegu ul. R. i ul. K. w Dzielnicy W., miasto stołeczne Warszawa. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego uzgodnił powyższy projekt decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] lutego 2016 r. M. J. wystąpił na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o uzupełnienie i wyjaśnienie treści postanowienia. Wniosek ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, gdyż postawione w nim pytania dotyczyły kwestii niezawartych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia nie może natomiast zmierzać do uzupełnienia tego aktu. Skarżący żądał natomiast w istocie uzupełnienia uzasadnienia o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie zakończonej powyższym postanowieniem. Kwestionowanie w takim zakresie uzasadnienia aktu administracyjnego mogłoby jednak nastąpić przez złożenie zażalenia. Niezaskarżenie postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. nie może być zastępowane przez złożenie wniosku z art. 113 § 2 k.p.a. Wydane rozstrzygnięcie jest przy tym jednoznaczne i brak w nim zawiłości utrudniających ustalenie jego sensu. Wspomniany wniosek skarżącego zmierza do uzupełnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., a nie do wyjaśnienia zawartych w nim sformułowań. Organ I instancji zauważył ponadto, że Marszałek Województwa Mazowieckiego określił zakres uzgodnień, uwzględniając fakt, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie objętym planem miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nie jest natomiast planem miejscowym, lecz dokumentem określającym politykę przestrzenną samorządu województwa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. wyraźnie wskazano, że teren zamierzonej inwestycji budowlanej nie koliduje z ponadlokalną inwestycją celu publicznego, uwzględnioną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Taki stan faktyczny był przesłanką decydującą o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Osnowa postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. w całości koresponduje więc z zawartym w nim uzasadnieniem. Jednocześnie uzasadnienie to nie zawiera żadnych wątpliwości, które czyniłyby je niezrozumiałym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. J. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji nie udzielił odpowiedzi na jego pytania. Trudno zatem ustalić, dlaczego przeprowadzono wspomniane uzgodnienia, co było ich przedmiotem i jakie argumenty przemawiały za wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora. M. J. domagał się bowiem wyjaśnienia, czy omawiana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, wnosząc zarazem o wskazanie podstawy prawnej w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wyjaśnienie treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. i uzupełnienie decyzji na mocy art. 111 § 1 k.p.a. to odmienne instytucje procesowe, które wymagają wydania oddzielnych rozstrzygnięć. Organ I instancji rozpatrzyła oba te wnioski łącznie, co przesądza o konieczności uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dodało zarazem, że art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") wyłącza wniesienie zażalenia na omawiane postanowienie przez stronę inną niż inwestor. W konsekwencji przyjmuje się także, że przepis ten wyklucza inicjowanie trybów nadzwyczajnych przez podmioty niebędące inwestorem. Uwagi te w ocenie organu II instancji zachowywały aktualność także w rozpatrywanej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. J., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez uznanie, że przepis ten nakazuje Marszałkowi Województwa Mazowieckiego odmówić rozpatrzenie wniosków o uzupełnienie i wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., co narusza prawa skarżącego wynikające z art. 111 § 1 i art. 113 § 2 k.p.a. M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnianie lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyłącza jedynie możliwość złożenia zażalenia na wskazane tam postanowienie przez inne strony niż inwestor. Przepis ten nie modyfikuje natomiast możliwości wystąpienia z wnioskiem o uzupełnienie uzgodnienia albo jego wykładnię. Postanowienie wymienione w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest bowiem doręczane także innym stronom niż inwestor, które mogą wymagać, by rozważane rozstrzygnięcie było jasne i zrozumiałe dla nich. Wymieniony przepis ustanawia wyjątek, wobec czego nie może być interpretowany rozszerzająco. W niniejszej sprawie M. J nie wniósł zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r., a jedynie domaga się wyjaśnienia i uzupełnienia uzgodnienia, które w jego ocenie jest niezrozumiałe i blankietowe. Na poparcie tego poglądu skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2351/14, zgodnie z którym wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu inwestycji przez podmioty inne niż inwestor nie wyklucza kwestionowania tego aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko przyjęte przez organ II instancji prowadzi poza tym do trudnego do zaakceptowania wniosku, w świetle którego strona, dla której uzgodnienie jest niejasne, musiałaby za każdym razem wnosić odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, wyjaśnienie tego postanowienia należałoby do kompetencji organu administracji publicznej innego niż ten, który wydał kwestionowany akt. Wspomnianej interpretacji dokonywałby przy tym organ administracji publicznej, który nie dysponuje wiedzą specjalną niezbędną do wydania uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2016 r., a także umorzył postępowanie w przedmiocie uzupełniania i wyjaśnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. od postanowienia o uzgodnieniu zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Inny uczestnik postępowania nie ma więc legitymacji procesowej do zaskarżania tego postanowienia w trybie zażalenia. Skoro ustawodawca uznał za celowe pozbawienie strony innej niż inwestor możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia uzgadniającego inwestycję, to a fortiori należy przyjąć, że strony te nie mają również możliwości innej ingerencji w omawiany akt administracyjny, w tym możliwości wniosków o jego uzupełnienie lub wykładnię. Zgodnie bowiem z zasadą wnioskowania a minore ad maius jeżeli zabronione jest to, co mniejsze, to tym bardziej nie wolno czynić tego, co sięga dalej. Tym samym w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie miały możliwości merytorycznej oceny wniosków skarżącego, które zmierzały do obejścia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. M. J. kwestionował bowiem treść postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., formułując w istocie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Skarżący wskazywał również na brak podstawy prawnej do wydania uzgodnienia, zarzucając tym samym wspomnianemu organowi administracji publicznej naruszenia prawa materialnego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M. J., zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 111 § 1 i art. 113 § 2 k.p.a. przez uznanie, że stronie innej niż inwestor nie przysługuje prawo domagania się wyjaśnienia lub uzupełnienia postanowienia uzgodnieniowego; 2. art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z uwagi na wskazane wyżej błędne stanowisko. M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powtórzył argumentację zawartą w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem. M. J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z at. 111 § 1 i art. 113 § 2 k.p.a. przez uznanie, że strona inna niż inwestor nie może domagać się wyjaśnienia lub uzupełnienia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się trafny. Na początku rozważań należy zauważyć, że nieprawidłowości postanowienia przybierają postać wad istotnych albo nieistotnych. Pierwsze uzasadniają wyeliminowanie aktu administracyjnego z obrotu prawnego przez skorzystanie ze zwyczajnego albo nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Drugie nie są natomiast na tyle doniosłe, by powodowały konieczność usunięcia aktu z obrotu prawnego, a korekta stwierdzonych uchybień następuje w trybie rektyfikacji. Złożenie zażalenia nie wyklucza przy tym wystąpienia z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie albo wykładnię postanowienia. Wymienione środki prawne nie są więc konkurencyjne względem siebie. Różni je przede wszystkim ich rola. Środki zaskarżenia nakierowane są na merytoryczną weryfikację aktu administracyjnego. Rektyfikacja postanowienia wyklucza natomiast taką kontrolę, gdyż nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a., z tą jednak różnicą, że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Celem przytoczonego przepisu jest ograniczenie legitymacji skargowej pozwalającej na merytoryczną weryfikację postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wymienia w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyłącznie zażalenie jako środek zaskarżenia, nie odnosząc się w ogóle do kwestii rektyfikacji rozważanego aktu administracyjnego. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, należy przyjąć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. dotyczy jedynie środków zaskarżenia. Przepis ten nie dotyczy natomiast inicjowania rektyfikacji postanowienia wydanego w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Za takim wnioskiem przemawia również fakt, że ograniczenie legitymacji skargowej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie jest równoznaczne z wyłączeniem zaskarżalności postanowienia wydanego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to jest bowiem nadal zaskarżalne, choć zażalenie może wnieść tylko jedna klasa podmiotów, tj. inwestor (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, tamże). Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie procesowe, gdyż w konsekwencji wykluczone jest powoływanie się na art. 142 k.p.a., przewidujący, że postanowienia, od których nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu. Tym samym strona, która nie jest inwestorem, nie może w ogóle podważać wspomnianego postanowienia za pomocą zwyczajnych środków zaskarżenia. Pozbawienie jej dodatkowo możliwości uruchomienia postępowania zmierzającego do rektyfikacji postanowienia z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wydaje się trudne do uzasadnienia; tym bardziej, że sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnia tego aktu nie mogą merytorycznie zmienić wydanego aktu, a zatem nie powinny ingerować w interes inwestora. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie wyłącza możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych rozważanego postanowienia przez strony niebędące inwestorem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjny, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie ujęcie chroni interes wspomnianych podmiotów, pozwalając na inicjowanie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego aktów administracyjnych obarczonych szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi wadami. Inwestor nie jest przy tym narażony na nadmierne przedłużanie procesu realizacji przedsięwzięcia, gdyż kontrola prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonywana jest z perspektywy ściśle określonych podstaw do wzruszenia aktu w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli zatem możliwa jest merytoryczna weryfikacja postanowienia z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w trybie nadzwyczajnym, to tym bardziej powinna być możliwa niemerytoryczna kontrola tego aktu administracyjnego w ramach jego rektyfikacji. Stanowisko sądu I instancji, w świetle którego art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyłącza możliwość zainicjowania przez stronę niebędącą inwestorem uzupełnienia lub wykładni postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, okazało się nieprawidłowe. Konsekwentnie zatem należy przyjąć również, że nie zachodziły wskazane w zaskarżonym wyroku powody uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. Zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. należy więc uznać za uzasadniony. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę, sąd I instancji powinien zbadać legalność zaskarżonych postanowień organów administracji publicznej, mając na uwadze, że postępowanie zmierzające do uzupełnienia lub wykładni postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. mogło być zainicjowane także przez stronę niebędącą inwestorem. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie zwrot kwotę 477 zł, na którą składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżących kasacyjnie (360 zł).