II OSK 2307/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1027/14 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1027/14 oddalił skargę J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta Grójec decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ew. [...], przy drodze gminnej (ul. P.), w rejonie drogi krajowej nr [..], w miejscowości G., gmina Grójec. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że projekt decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana również jako "upzp"), został przesłany do uzgodnień Staroście Grójeckiemu w zakresie ochrony gruntów rolnych, Marszałkowi Województwa Mazowieckiego w zakresie melioracji wodnych, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej zwany "RDOŚ") w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie (dalej zwany "GDDKiA") w zakresie wpływu inwestycji na ruch drogowy. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty Grójeckiego i GDDKiA. Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od otrzymania projektu decyzji. Natomiast RDOŚ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] nie uzgodnił natomiast projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że realizacja zamierzonej inwestycji naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2005 r. nr 59 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki. Zakaz ten dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jak wywiódł Burmistrz Gminy i Miasta Grójec, na skutek zażalenia złożonego przez J.R., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany "GDOŚ") postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie organu odwoławczego jest ostateczne. Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 upzp, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionym w tym artykule. Tym samym, warunkiem wydania decyzji jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień. Brak uzgodnienia od jednego z uzgadniających organów skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. J.R. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Grójec z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej zwane: "Kolegium", "organ odwoławczy"), które decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów (park narodowy i jego otulina) objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W myśl art. 53 ust. 5 upzp, uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Kolegium wskazało dalej, że w okolicznościach sprawy nie jest sporne, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nr [...] położona jest na obszarze objętym ochroną - w Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki, wyznaczonym w drodze rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej powoływana również jako "u.o.p.") formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do RDOŚ, który zajął stanowisko w przewidzianym terminie. Nie doszło więc do tzw. "milczącego uzgodnienia". Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Zauważył, że ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie są władne do kontroli postanowień podejmowanych w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 upzp przez organy współdziałające. Skonstatował, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Organ odwoławczy stwierdził też, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji naruszono art. 10 § 1 K.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, z uwagi na istniejące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie RDOŚ, nieuzgadniające projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora, Kolegium stwierdziło prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji. J.R. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 24 upzp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2015 r. nr 59, poprzez przyjęcie, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], którym nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymujące je w mocy postanowienie GDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], mogą być przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro miejsce planowanej inwestycji skarżącego nie znajduje się w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 2. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej); 3. art. 6 i 8 K.p.a. przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odmówił ustalenia warunków zabudowy; 4. art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie wszystkich istotnych dowodów oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, polegającą na uznaniu, że zbiornik wodny znajdujący się na sąsiedniej działce stanowi istotną wartość z przyrodniczego punktu widzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1027/14 oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kluczowym dla decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, było postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymane w mocy postanowieniem GDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości G. gm. Grójec, na działce nr ew. [...], przy drodze gminnej - ul. P., w rejonie drogi krajowej nr 7, w związku z tym, że działka [...] znajduje się w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – Obszaru Krajobrazu Chronionego Dolina Rzeki Jeziorki. Sąd wywiódł, że stosownie do regulacji art. 106 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, przy czym na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.) i w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, dotknięte jest wadami. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich wzruszenie powinno nastąpić w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że RDOŚ, wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, powołał się na art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 upzp, stwierdzając, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Krajobrazu Chronionego Dolina Rzeki Jeziorki ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2015 r. nr 59. Na terenie tej formy przyrody obowiązuje szereg zakazów, w tym m.in. zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych, w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Postanowienie o odmowie uzgodnienia jest ostateczne, zatem jest wiążące dla organów obu instancji rozpatrujących sprawę z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Sąd skonstatował, że użyty w art. 53 ust. 4 upzp zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. Dlatego decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Grójec w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na związanie organu postanowieniem uzgodnieniowym, jest zgodna z prawem. Sąd nadmienił również, że skarżący zakwestionował postanowienie uzgodnieniowe wydane przez RDOŚ, wnosząc zażalenie do GDOŚ, ale nie skorzystał z możliwości dalszego kontestowania rozstrzygnięć organów ochrony środowiska w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wskazał, że jeżeli skarżący kwestionuje prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego, to powinien podjąć kroki zmierzające do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego. Dopóki bowiem to postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skoro planowana inwestycja została negatywnie oceniona przez organ uzgadniający, to organy prowadzące postępowanie – będąc związane stanowiskiem organu uzgadniającego – nie miały podstaw do podejmowania działań w celu udowodnienia tezy przeciwnej niż ta, która legła u podstaw negatywnego rozstrzygnięcia uzgadniającego. Organy nie naruszyły przepisów dotyczących prawa własności skarżącego, a zatem nie działały z naruszeniem art. 7 Konstytucji. J.R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1027/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 24 upzp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2015 r. nr 59, poprzez przyjęcie, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], którym nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymujące je w mocy postanowienie GDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], mogą być przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro miejsce planowanej inwestycji skarżącego nie znajduje się w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 2. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji ograniczenie prawa własności skarżącego w zakresie naruszającym istotę tego prawa; 3. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na działaniu organów pierwszej i drugiej instancji z przekroczeniem granic prawa oraz akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego stanu rzeczy. Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnoszący skargę kasacyjną podał w wątpliwość prawidłowość stanowiska, że realizacja zamierzonej przez niego inwestycji, jest niedopuszczalna tylko z tego względu, że na działce sąsiedniej wybudowano sztuczny zbiornik wodny, tj. oczko wodne. Zakwestionował zakwalifikowanie go jako "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2005 r. nr 59. Stwierdził, że Sąd nie zgłębił wystarczająco istoty sprawy i nie zbadał, czy rzeczywiście zbiornik wodny na sąsiedniej działce wymaga ochrony krajobrazowej. J.R. podniósł, że ingerencja organów władzy publicznej w przysługujące mu prawo własności była nadmierna i uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości, przez co doszło do naruszenia istoty prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "upzp") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2005 r. nr 59 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 136, poz. 4209 ze zm.). Stosownie do treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jedną z form ochrony przyrody, przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), jest obszar chronionego krajobrazu. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tym samym nie zakwestionował stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku. Niemniej jednak w uzasadnieniu analizowanej podstawy kasacyjnej stwierdził, że miejsce planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z tego powodu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., nie mogły być przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z wnioskiem J.R. z dnia [...] czerwca 2013 r. planowana przez niego inwestycja zlokalizowana miała być na działce o nr ew. [...], znajdującej się w miejscowości G. (gmina Grójec), przy ul. P. [...]. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w sąsiedztwie drogi krajowej nr 7. Porównanie jej położenia na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Grójec przedstawionej do uzgodnienia, z opisem granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2015 r. nr 59, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w granicach tego obszaru. Burmistrz Gminy i Miasta Grójec miał zatem obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powołany przepis, stosownie do treści art. 64 ust. 1 upzp, ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a."), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Jak wynika z treści art. 126 K.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a. Na tle wykładani powołanych przepisów K.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2322/10, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II OSK 882/11, z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 733/13, z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1351/13; niepublikowane). Jak z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie główne wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych. Dlatego, w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, należało rozważyć, czy podmiotowe ograniczenie prawa zaskarżenia, przewidziane w art. 53 ust. 5 upzp, ma wpływ na związanie organu prowadzącego postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy postanowieniem od odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Wskazany przepis upzp ogranicza bowiem krąg stron postępowania uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przyznaje to prawo tylko inwestorowi. W konsekwencji tylko ta strona postępowania może wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu współdziałającego i tylko ona może wnioskować o wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych. W orzecznictwie sądowodaministracyjnym trafnie zauważano, że celem ograniczenia wprowadzonego w art. 53 ust. 5 upzp jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, nie zaś przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1284/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 675/11; niepublikowane). Zgodnie z niekwestionowanym stanem faktycznym sprawy, przyjętym w zaskarżonym wyroku (str. 2 uzasadnienia), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez J.R.. J.R. złożył zażalenie na to postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. [...] nie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie organu drugiej instancji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że odmowa uzgodnienia planowanej przez [...] inwestycji podlegała weryfikacji w administracyjnym toku instancji (inwestor skorzystał w tego prawa, wnosząc zażalenie) oraz kontroli sądowoadministracyjnej (inwestor nie skorzystał z tego prawa – nie wniósł skargi na postanowienie organu odwoławczego). Może też podlegać weryfikacji w jednym z trybów nadzwyczajnych. Ponieważ zatem wiążący charakter postanowienia wydanego w trybie art. 106 K.p.a. jest uzasadniany m.in. możliwością złożenia na nie zażalenia i wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to nie ulega wątpliwości, że postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez [...], było wiążące dla Burmistrza Gminy i Miasta Grójec i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Skoro inwestor mógł kwestionować postanowienie o odmowie uzgodnienia w administracyjnym toku instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, to nie mógł go podważać w odwołaniu od decyzji. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 53 ust. 4 upzp i zasadnie przyjął, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organy administracji. Brak zgody organów ochrony środowiska na pozytywne dla strony załatwienie sprawy, musiał bowiem oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak ustalono, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez J.R., a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to jest ostateczne, a inwestor nie wniósł na nie skargi do sądu administracyjnego. Jak natomiast wyżej wywiedziono, organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy były związane ostatecznym postanowieniem organu środowiskowego o odmowie uzgodnienia i nie mogły weryfikować jego prawidłowości. Brak zgody organów środowiskowych oznaczał więc konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w kształcie wnioskowanym przez [...]. W tych okolicznościach nie ma podstaw, by twierdzić, że organy administracji nie działały na podstawie i w granicach prawa. To właśnie ewentualna weryfikacja ostatecznego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2014 r., oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu środowiskowego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa. Sąd pierwszej instancji, obejmując zakresem kontroli także legalność postanowień wydanych przez organy uzgadniające, przekroczyłby natomiast granice sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z kolei z art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Konstytucja powołanego przepisu dopuszcza zatem możliwość ograniczenia prawa własności, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że z art. 5 Konstytucji wynika, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia m.in. ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Stosownie zaś do treści art. 74 ust. 2 Konstytucji ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane m.in., gdy są konieczne dla ochrony środowiska. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest więc podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje natomiast fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). Jeżeli dokonana przez organy współdziałające kontrola zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami szczególnymi skutkuje przyznaniem pierwszeństwa ochronie dobra publicznego (środowiska przyrodniczego) przed ochroną prawa własności, co skutkuje odmową uzgodnienia, to prawo do zagospodarowania nieruchomości podlega ochronie w administracyjnym toku instancji (poprzez rozpatrzenie zażalenia) i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w wyniku złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia). Niedopuszczalność weryfikacji postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ prowadzący postępowanie główne nie narusza więc art. 64 Konstytucji. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.