I OSK 1090/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 670/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 670/17, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 2 listopada 2016 r. A. W. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę, W. W. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznał A. W. zasiłek rodzinny na córkę, W. W. na okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 października 2017 r., wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia w okresie od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 maja 2017 r. w wysokości 110 złotych, z jednorazowym dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 złotych. Prezydent odmówił jednocześnie przyznania zasiłku za okres od dnia 1 do dnia 30 listopada 2016 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że W. W. pozostawała na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Wola m.st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2014 r. w rodzinie zastępczej, która przestała pełnić tę funkcję w dniu 19 grudnia 2016 r., to jest po zmianie postanowienia sądu. Jako podstawę prawną tego stanowiska organ powołał art. 7 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1518). Natomiast w okresie po dniu 1 grudnia 2016 r. należało przyznać skarżącej zasiłek z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 7 marca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższe postanowienie A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. oddalił skargę wskazując, że w listopadzie 2016 r., to jest w miesiącu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, córka W. była umieszczona w rodzinie zastępczej w osobie babci macierzystej. Wobec tego przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego za listopad 2016 r. stałoby w sprzeczności z zapisem art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazane przez skarżącą faktycznie nie uprawniają ani organu administracji, ani sądu administracyjnego, do ustalenia – wbrew treści postanowienia sądu powszechnego o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej – że dziecko w rodzinie zastępczej nie przebywa. Zdaniem Sądu – wobec jasnej treści art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – dopiero ustalenie, że dziecko nie przebywa w rodzinie zastępczej, pozwala na przyznanie zasiłku rodzinnego rodzicom biologicznym. Natomiast przyjęcie toku rozumowania skarżącej prowadziłoby – w ocenie Sądu – do zanegowania stanu ukształtowanego orzeczeniem sądu rodzinnego. Sąd I instancji podkreślił, że do chwili podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia przez Sąd rodzinny nie ma podstaw do powierzenia organowi administracji czynienia ustaleń, co do tego gdzie dziecko powinno przebywać. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organów obu instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego za listopad 2016 r., to jest za okres w którym zgodnie z postanowieniem sądu W. W. miała przebywać w rodzinie zastępczej było prawidłowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284), poprzez błędną ocenę, że ustalenia dokonane przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] oraz oświadczenia skarżącej w zakresie przebywania W. W. od września 2016 r. pod opieką skarżącej nie mają wpływu na ustalenia dokonane orzeczeniem sądu powszechnego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zasiłek rodzinny za listopad 2016 r. jest nienależny; 2) obrazę art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak dokonania wykładni "umieszczenia w pieczy zastępczej", a następnie błędnego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podniesiono, że córka skarżącej przebywała pod jej opieką przed listopadem 2016 r. Wskazano, że ograniczenie zawarte w art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winno być rozumiane jako formalne usankcjonowanie przebywania dziecka w pieczy zastępczej (poprzez postanowienie właściwego sądu) oraz faktyczne przebywanie w nim dziecka. Dopiero spełnienie obu tych kryteriów łącznie pozwala spełnić cele, dla których zasiłek jest wypłacany. W ocenie skarżącej kasacyjnie nieprawidłowa jest wykładnia, że wydanie postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej jest tożsame z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, w rozumieniu art. 7 pkt 2 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawia regułę generalną, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje określonym w tym przepisie podmiotom. Natomiast art. 7 tej ustawy przewiduje kilka sytuacji wyłączających prawo do zasiłku rodzinnego. Są to tzw. przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego przez organ orzekający. Wystąpienie określonych w art. 7 pkt 1-6 w/w ustawy stanów, czy okoliczności stwierdza w toku postępowania – po zbadaniu zebranych w sprawie dowodów – właściwy organ prowadzący postępowanie. Zaistnienie jednej z wymienionych przesłanek stanowi podstawę do negatywnego ustosunkowania się do wniosku o zasiłek rodzinny, choćby były spełnione tzw. przesłanki pozytywne, np. kryterium dochodowe, kryterium wieku dziecka. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie i co nie budzi wątpliwości, decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Organy administracji publicznej są związane wskazaną wyżej regulacją prawną, która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego np. względy natury celowościowej, czy słusznościowej. Brak jest zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Zasiłek rodzinny przyznawany jest na wniosek wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez uwzględniania okoliczności o charakterze indywidualnym, czy osobistym. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Przypomnieć w tym miejscu należy brzmienie mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że: "zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej." Interpretacja pojęcia "umieszczenia w pieczy zastępczej" nie może być wykładana w oderwaniu od regulacji tej instytucji przewidzianej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), powoływanej dalej, jako "u.w.r.p.z." Art.109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewiduje wydanie odpowiednich – wymienionych w tym przepisie zarządzeń przez sąd opiekuńczy, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Zgodnie z art.109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego sąd opiekuńczy może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W obecnym systemie prawnym obowiązek zagwarantowania dziecku przez państwo opieki, której z różnych przyczyn nie świadczą rodzice, realizowany jest w odpowiednio dobranej formie pieczy zastępczej. W art. 34 u.w.r.p.z. zostały określone dwie zasadnicze formy wykonywania pieczy - rodzinna i instytucjonalna, które doprecyzowano w art. 39 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.w.r.p.z. Rodzinna piecza zastępcza jest wykonywana przez rodziny zastępcze spokrewnione, niezawodowe lub zawodowe, przy czym rodziny zastępcze zawodowe mogą pełnić funkcję pogotowia opiekuńczego lub rodziny zawodowej specjalistycznej. Zastępcza piecza rodzinna może też przybrać kształt rodzinnego domu dziecka. Instytucjonalna piecza zastępcza z kolei jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Artykuł 35 ust. 1 u.w.r.p.z. przyjmuje jako zasadę, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu. Wyjątki od tej zasady przewidziano jedynie w razie pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka i na podstawie umowy zawartej przez starostę z rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka, o czym niezwłocznie zawiadamiany jest sąd. Umowa ma charakter interwencyjny i wygasa z chwilą zakończenia sądowego postępowania z zakresu pieczy zastępczej (art. 35 ust. 2 u.w.r.p.z.). Zasadą jest zatem, że ustanowienie pieczy zastępczej następuje na mocy orzeczenia sądowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest zapewnienie dziecku, które z różnych przyczyn nie może przebywać i rozwijać się we własnej rodzinie, warunków najlepiej i najpełniej zastępujących środowisko rodzinne. Ze względu na ściśle osobisty i bardzo bliski charakter stosunków, w których znajdzie się dziecko objęte rodzinnymi formami pieczy zastępczej, szczególne znaczenie ma prawidłowe rozpoznanie potrzeb i osobowości zarówno dziecka, jak i kandydatów na pełniących pieczę i dobranie ich ze szczególną starannością. Takie możliwości daje postępowanie opiekuńcze z udziałem kandydatów na rodzinę zastępczą lub prowadzących rodzinny dom dziecka. Wysłuchuje się również dziecko, jeżeli spełnione są wymagania przewidziane w art. 576 § 2 k.p.c., a więc jeśli pozwala na to jego rozwój umysłowy, stan zdrowia i stopień dojrzałości, a jego rozsądne życzenia powinny być w miarę możliwości uwzględnione. Tylko w ten sposób mogą być należycie zrealizowane konstytucyjne obowiązki w zakresie ochrony praw rodziny i dziecka oraz przewidziany w art. 9 Konwencji o prawach dziecka nakaz, aby w postępowaniu mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie oddzielenia dziecka umożliwiono wszystkim zainteresowanym stronom uczestnictwo i wyrażenie swoich opinii. Również do wyłącznej kognicji sądu opiekuńczego należy wydawanie zarządzeń zmieniających. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przyjęcie toku rozumowania skarżącej prowadziłoby do zanegowania stanu ukształtowanego orzeczeniem sądu rodzinnego. Wiązałoby się z koniecznością powierzenia organowi administracji funkcji ustalania, czy rzeczywiście dobro dziecka wymaga zmiany orzeczenia sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej i czy rodzic biologiczny daje rękojmię prawidłowego sprawowania władzy rodzicielskiej Ustalenia takie mogą być dokonywane wyłącznie przez sąd rodzinny. Do chwili podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia przez sąd rodzinny brak jest podstaw do powierzenia organowi administracji czynienia ustaleń, co do tego gdzie dziecko powinno przebywać. Przyznanie zasiłku rodzinnego, za okres objęty postanowieniem sądu o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oznaczałoby w praktyce, że organ administracji decyduje o zniesieniu skutków orzeczenia sądu rodzinnego. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, córka skarżącej – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt VI NSm 691/14 z dnia 9 grudnia 2014 r. – została umieszczona w rodzinie zastępczej, u babki macierzystej D. W. Następnie w dniu 14 grudnia 2016 r. tenże Sąd, w sprawie o sygn. akt VI NSm 701/16, postanowił w trybie zarządzenia tymczasowego, zmieniającego w/w postanowienie z dnia 9 grudnia 2014 r., pozostawić W. W. pod bezpośrednią opieką skarżącej oraz poddać sprawowanie przez skarżącą opieki nad córką pod nadzór kuratora sądowego. Zarządzenie wykonano w dniu 19 grudnia 2016 r. Powyższe oznacza, że w listopadzie 2016 r. skarżąca nie mogła prawnie sprawować opieki nad córką, gdyż nie miała do tego prawa, nie zostało bowiem jeszcze zmienione postanowienie sądu rodzinnego o ustanowieniu rodziny zastępczej dla W. W. Z prawnego bowiem punktu widzenia w tym czasie nadal była ona osobą umieszczoną w pieczy zastępczej, w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie niemożliwym było przyznanie skarżącej od dnia 1 do 30 listopada 2016 r. świadczeń rodzinnych, o jakie wniosła pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art.134 §1 p.p.s.a w zw. § 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U.2015 r., poz. 2284). Sąd bowiem procedował zgodnie z art.134 p.p.s.a. w granicach sprawy, nie naruszając § 2 pkt 13 wskazanego rozporządzenia. Przepis ten wskazuje, że do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć m.in. dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji orzekający o przyznaniu zasiłku, a także sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wyłącznie oświadczenie wnioskującego o zasiłki, nie respektując prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.258 – 262 p.p.s.a.).