IV SAB/Wa 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku W. B. z dnia 23 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej "organ", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2016r., znak: [...] w obu instancjach, domagając się stwierdzenia przewlekłości o rażącym charakterze, zasądzenia na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w wysokości 20 000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że: -decyzję organu I instancji otrzymał 1 lutego 2018 r.; -wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez Skarżącego wniesiony 2 lutego 20128 r.; -3 lipca 2018 r. Skarżący złożył ponaglenie; -18 lipca 2018 r. otrzymał odpowiedź na ponaglenie w którym stwierdził, że uwzględnił zastrzeżenia wskazane w ponagleniu. Zdaniem skarżącego organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały, nie ustala stanu faktycznego, dokonuje swobodnej oceny dowodów, przekazuje sprawy ciągle innym referentom co ma wpływ na długość trwania postępowania. Żądanie zadośćuczynienia jest uzasadnione twierdzeniem, że skarżący został pozbawiony prawa do sprawiedliwego procesu sądowego przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja został wydana [...] sierpnia 2018 r., a niedotrzymanie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wynikało z przyczyn niezależnych od organu oraz skomplikowanego charakteru sprawy. W trakcie postępowania skarżący złożył wniosek o wyłączenie pracownika organu, składał nadto liczne pisma w których poruszał zróżnicowane zagadnienia problemowe (8 luty 2018 r., 15 luty 2018 r., 13 marca 2018 r., 22 maja 2018 r.,) Pisma te wymagały wnikliwego przeanalizowania i ustosunkowana się do poruszanych kwestii. Wskazano również że zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący mógł wnieść skargę na decyzję GDOŚ z [...] stycznia 2018 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez konieczności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie uczynił tego i to także miało wpływ na terminy załatwienia sprawy. Poza tym organ rozpoznaje spawy w kolejności ich wpływu w tym sprawy obszerne, złożone i skomplikowane w związku z tym dotrzymanie terminów ustawowych załatwienia sprawy nie zawsze jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w zakresie w jakim skarżący domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Skarżący wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a bowiem 3 lipca 2018 r. złożył ponaglenie (k 4 i 5 akt. sądowych). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wynika to zresztą wprost z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. w którym zawarto definicję przewlekłości jako sytuacji w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. W niniejszym postępowaniu właściwym do wydania obu decyzji był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Skarżący 18 listopada 2017 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2016r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] – granica województwa wraz z obwodnicami m. [...],[...],[...],[...],[...]". Zawiadomieniem z 19 listopada 2017 r organ wszczął postępowanie. Decyzja odmowna została wydana [...] stycznia 2018 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącego złożony skutecznie 12 lutego 2018 r.. Organ zawiadomieniami z 16 kwietnia, 25 czerwca i 23 sierpnia przedłużał terminy do załatwienia sprawy ostatecznie wyznaczając go na 5 września 2018 r. W trakcie postępowania organ zobowiązany był do dokonywania publicznych ogłoszeń o toczącym się postępowaniu i czynności podejmowanych przez organ. W trakcie tego postępowania skarżący złożył w dniu 12 marca 2018 r. wniosek o wyłączenie pracownika organu. Pismem z 28 marca 2018 r. poinformowano skarżącego że osoba ta nie pracuje już w organie, z prośbą o udzielenie informacji czy mimo to podtrzymuje wniosek o Jej wyłączenie (termin 7 dni). W aktach brak jest odpowiedzi skarżącego. Decyzja merytoryczna została wydana [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., co stanowi o wypełnieniu przesłanki przewlekłości postępowania. Analiza dokumentów nadesłanych przez organ wskazuje, że pierwsza decyzja została wydane w terminie ustawowym (przed upływem 2 miesięcy od daty złożenia wniosku, zakładając, że sprawa miała skomplikowany charakter. Natomiast po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co miało miejsce 12 lutego 2018 r., organ dopiero po ponad 6 miesiącach wydał kolejną decyzję [...] lipca 2018. Pierwsze zawiadomienie o przedłużeniu postępowania o kolejne 2 miesiące zostało wydane [...] kwietnia 2016 r. a ostatnie [...] sierpnia 2018 r. Biorąc pod uwagę fakt, że organ w trakcie całego postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy poza wysyłaniem zawiadomień o dokonaniu ogłoszeń nie podejmował czynności merytorycznych trudno w takiej sytuacji uznać, że sprawa miała tak skomplikowany charakter aby dopiero po upływie 6 miesięcy organ mógł wydać decyzję merytoryczną. Okoliczności podniesione przez organ dotyczące liczby spraw pozostających w referacie sprawozdawcy i jego obciążenia merytorycznego w świetle 149 P.p.s.a. pozostają bez znaczenia. Organ ma bowiem obowiązek tak zorganizować pracę urzędu aby mógł rozpoznać sprawę w terminach ustawowych. Nie wpływa także na terminy zakończenia sprawy kwestie związane z koniecznością wysyłania informacji o podejmowanych czynnościach, tak samo jak i terminy doręczeń stronom zawiadomień powinny się mieścić w terminach ustawowych załatwiania danej sprawy. Nie ma żadnego wpływu na czas trwania postępowania możliwość wniesienia skargi bezpośrednio do sądu ponieważ jest to wyłącznie prawo a nie obowiązek strony. To samo dotyczy wniosku o wyłącznie pracownika. Zresztą jak wynika z akt administracyjnych organ niezwłocznie po jego złożeniu poinformował stronę, że osoba ta nie pracuje w organie. W związku z tym Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania gdyż organ przez co najmniej 6 miesięcy nie podejmował żadnej czynności merytorycznej w sprawie a charakter sprawy nie uzasadniał przedłużania terminów do jej załatwienia w rozmiarze przekraczającym ustawowe 2 miesiące. Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd uznał, że w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe. Sytuację w której mamy do czynienia ze szczególnie dużym ciężarem gatunkowym naruszenia (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ podejmował czynności stricte formalne (zawiadomienia) i informował o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Ostatecznie zmieścił się w zakreślonym przez siebie terminie zakończenia sprawy, co stanowi o braku spełnienia tej przesłanki. Sąd uznał za niezasadny wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zadośćuczynienia w kwocie 20 000 zł. Przepisy mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2016, poz.718 ze zm.), dalej "P.p.s.a" pozwalają w art.149 § 2 na wymierzenie organowi grzywny albo sumy pieniężnej przy czym przepis stanowi o fakultatywności takiego rozstrzygnięcia. Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim okoliczności związane z terminem rozstrzygnięcia sprawy, o którym strona była na bieżąco informowana jak również kłopoty kadrowe organu i ilość spraw które organ ma obowiązek rozpoznać (wywody odpowiedzi na skargę) a przede wszystkim nie wskazanie przez skarżącego argumentów uzasadniających doznanie przez niego szkody, Sąd stwierdził o braku podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Wskazywana przez skarżącego okoliczność uzasadniająca przyznania odszkodowania to pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego procesu sądowego przed wydaniem decyzji w sprawie odwoławczej. Myśl ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi. Postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Skarżący wywodził że brak stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na rozbudowę drogi wojewódzkiej doprowadził do wydaniu decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r. o zezwoleniu na realizację I etapu inwestycji w której bezpośrednim zasięgu oddziaływania pozostaje nieruchomość o nr ew. [...], obręb [...] gm. [...]. W istocie zatem kwestionował wydaną decyzję środowiskową. (skarga in fine). W ocenie Sąd Skarżący poza ogólnym twierdzeniem nie wykazał aby na skutek przewlekłości postępowania o stwierdzenie nieważności poniósł jakąkolwiek szkodę. Konkludując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy orzekając w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Decyzja został wydana przed rozpoznaniem skargi). W punkcie drugim i trzecim stwierdził, przewlekłe prowadzenie postępowania bez rażącego naruszenia prawa, czyniąc za podstawę tego rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. W punkcie czwartym wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.