III SA/Gd 713/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" na informację Zarządu Województwa z dnia 12 września 2018 r. nr akt [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną informacją z dnia 12 września 2018 r. Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431) - zwanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa", pozostawił bez rozpatrzenia protest wniesiony przez Miasto i Gminę od wyników oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. Mam tę moc - upowszechnienie i podniesienie jakości edukacji przedszkolnej w Mieście i Gminie, ubiegającego się o dofinansowanie w konkursie nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia, na podstawie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia instytucja zarządzająca ustaliła, że informacja o wynikach oceny projektu, została doręczona wnioskodawcy w dniu 20 sierpnia 2018r. a zatem czternastodniowy termin na wniesienie protestu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, upływał z dniem 3 września 2018 r. W konsekwencji protest, który został nadany 4 września 2018r. w placówce Poczty Polskiej (co zweryfikowano w oparciu o pieczęć na przesyłce zawierającej protest), wniesiony został z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną informację z dnia 12 września 2018 r. Miasto i Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 59 § 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że protest został wniesiony po terminie, - art. 3 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 570), zwanej dalej jako "ustawa o informatyzacji", poprzez uznanie, że urzędowe poświadczenie przedłożenia rozpoczyna bieg terminu do złożenia protestu. Zdaniem skarżącego, organ błędnie przyjął, że rozpoczęcie terminu do wniesienia protestu nastąpiło z dniem urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), tj. 20 sierpnia 2018r. Powołując się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018r. sygn. akt lI OZ 1649/17, wskazano, że potwierdzeniem doręczenia pisma dotyczącego wyników oceny merytorycznej, od którego przysługiwał protest jest poświadczenie doręczenia, a nie jak przyjęto w niniejszej sprawie urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji. Nie można bowiem przyjąć, że automatyczne wygenerowanie UPP z platformy ePUAP jest okolicznością potwierdzającą świadome przyjęcie przesyłki przez adresata. Co istotne, w niniejszej sprawie skarżący występuje jako strona postępowania i służy mu środek zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do faktycznego doręczenia pisma przesłanego drogą elektroniczną, potwierdzonego odebraniem dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 20 lit. c ustawy o informatyzacji. W niniejszej sprawie skarżący dokonał odczytu dokumentów w dniu 21 sierpnia 2018r., a co za tym idzie protest nadany 4 września 2018r. w placówce pocztowej przez skarżącego, był złożony w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, wskazując na techniczne trudności, a w konsekwencji brak możliwości doręczenia dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej w trybie urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD). Na poparcie tego stanowiska, przedstawiono pismo Głównego Administratora Systemów Komputerowych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa z dnia 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego przez Miasto i Gminę od wyników oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. Mam tę moc - upowszechnienie i podniesienie jakości edukacji przedszkolnej w Mieście i Gminie, ubiegającego się o dofinansowanie w konkursie nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4. Jak wynika z zaskarżonej informacji, instytucja zarządzająca na podstawie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia ustaliła, że informacja o wynikach oceny projektu, została doręczona wnioskodawcy w dniu 20 sierpnia 2018r. a zatem czternastodniowy termin na wniesienie protestu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, upływał z dniem 3 września 2018 r. W konsekwencji protest, który został nadany 4 września 2018r. w placówce Poczty Polskiej (co zweryfikowano w oparciu o pieczęć na przesyłce zawierającej protest), wniesiony został z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę z następujących względów. Ustawa wdrożeniowa, określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1). Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Do doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1257), dalej: "K.p.a.", z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 50 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do treści art. 46 § 1 K.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 971, ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 180) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 K.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej stosuje się przepisy K.p.a. dotyczące m.in. doręczeń i sposobu obliczania terminów, a wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia protestu od informacji dotyczącej oceny projektu. Stawia to stronę skarżącą, będącą jednostką samorządu terytorialnego w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania konkursowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej, której przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4. Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia informacji o wynikach oceny projektu może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania konkursowego. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania konkursowego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie doręczenie informacji o wynikach oceny projektu potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 20 sierpnia 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesnym było stwierdzenie, że protest został wniesiony po terminie. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której skarżący otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia informacji o wynikach oceny projektu. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17, oraz z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I GSK 157/18, orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa winien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy doszło do doręczenia skarżącej informacji o wynikach oceny projektu. Pewną wskazówkę w tym zakresie mogą stanowić prezentaty Urzędu Miasta i Gminy oraz Miejsko-Gminnego Zespołu Oświaty umieszczone na przedstawionym przez skarżącą egzemplarzu informacji Zarządu Województwa o wynikach oceny projektu, gdzie widnieje data wpływu - 21 sierpnia 2018 r. Również w skardze strona skarżąca przyznała, iż w tym dniu zapoznała się z treścią tej informacji. Następnie organ powinien ustalić, czy protest został wniesiony w terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia informacji o wynikach oceny projektu stronie skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia protestu. W tych okolicznościach, argumentacja dotycząca problemów technicznych związanych z doręczeniem korespondencji stronie skarżącej nie mogła mieć wpływu na odmienną ocenę niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, zaś o kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.