II SAB/Wa 460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] lutego 2018 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do realizacji wniosku w terminie 14 dni, - orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), w wysokości maksymalnej - określonej w art. 154 § 6 tego aktu. Uzasadniając skargę wskazano: - wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył następującego zakresu: "Sporządzenie i wydanie kserokopii Raportu Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP, zatwierdzonego przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...].08.2017r., określającego tryb postępowania z wnioskami byłych funkcjonariuszy Policji składanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który za pismem [...] z dnia [...].08.2011r. Zastępcy Dyrektora Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP, został rozesłany do podległych jednostek organizacyjnych Policji.(..,)", zwanego dalej "Raportem"; na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej "ustawą o informacji"; wniesiono o udostępnienie powyższej informacji poprzez wydanie kserokopii dokumentu, - przesyłka z wnioskiem została doręczona do organu 28 lutego 2018 r., - 21 marca 2018 r. Wnioskodawca otrzymał od organu pismo z [...] marca 2018 r.; w jego treści wskazano m.in.: "(...) odpowiedź zostanie przekazana niezwłocznie po dokonaniu ustaleń w kwestii możliwości udostępnienia wnioskowanego pisma. (...)"; nie wskazano jakie niezbędne konsultacje, oraz w jakim zakresie, musiały być przeprowadzone z właściwymi komórkami organizacyjnymi urzędu, - 30 kwietnia 2018 r. Wnioskodawca otrzymał pismo z [...] kwietnia 2018 r.; z jego treści wynikało, że, odmówiono udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, - do dnia sporządzenia skargi (27 czerwca 2018 r.), organ administracji nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o informacji, naruszył tym 14 dniowy termin, zapisany w art. 13 ust, 1 tej ustawy, - zdaniem skarżącego w świetle tez wyrażanych w judykaturze żądana informacja podlega udostępnieniu, w myśl przepisów ustawy o informacji; naruszono więc art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. i art. 4. ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej; zakres bowiem spraw, prowadzonych w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą emerytalną", podlega rozpatrzeniu wedle reguł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a."; sprawy te mają zatem charakter administracyjnych - prowadzonych w indywidualnych sprawach; Raport natomiast jest wytyczną dla prowadzenia tych indywidualnych spraw administracyjnych; dokument ten nie ma więc charakteru informacji publicznej - nie podlega zatem udostępnieniu, - organ - po zapoznaniu się ze skargą i jej uzasadnieniem - podtrzymał dotychczasowe stanowisko - żądana informacja nic jest informacją publiczną, - organ nie pozostaje bezczynności; skoro informacja co do Raportu, dotyczącego de facto indywidualnych spraw administracyjnych funkcjonariuszy, nie stanowi publicznej, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej jej udostępnienia, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej; udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej; wydanie decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko gdy żądana informacja, jest publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia; jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie pisemnie powiadomić o tym żądającego informacji, - z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2018 r. jest nieuzasadniony; nie dotyczył on bowiem udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji; prawidłowa była zatem forma, w jakiej udzielono odpowiedzi - mianowicie pismem z [...] kwietnia 2018 r. (nie zaś decyzją); w piśmie tym poinformowano Wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ustęp 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywany przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie określonej informacji (treści Raportu), ujętej w piśmie z [...] lutego 2018 r., zaś organ administracji nie zrealizował jego żądania wobec uznania, że nie stanowi to informacji publicznej. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana informacja stanowi publiczną, w myśl ustawy o informacji. Gdyby bowiem tak było informacja musiałaby zostać udostępnione bądź organ obowiązany byłby do wydania decyzji, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, czego nie uczyniono. W takiej sytuacji organ pozostawałby więc w bezczynności. Trafne jest stanowisko Wnioskodawcy który podnosi, że żądana informacja stanowi publiczną. Klasyfikując informacje jako publiczną bądź nie, należy mieć na uwadze materialny zakres tego pojęcia, ustalony przez prawodawcę zarówno ogólnie - w regulacji rangi konstytucyjnej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) - jak i szczegółowo w ustawie o informacji, w tym przepisem doprecyzowującym, zamieszczonym w jej art. 6 ust. 1. Wymieniono tam przykładowe kategorie zagadnień (poprzedzone wyrazem "w szczególności"). Oznacza to, że wskazana regulacja kierunkuje tylko co generalnie prawodawca traktuje jako informację publiczną. Nie może być więc wykładana ściśle. Także w orzecznictwie i doktrynie jest przy tym prezentowany pogląd o obowiązku szerokiego rozumienia pojęcia informacja publiczna (tak np.: M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego" Toruń 2002, czy wyrok NSA o sygn. akt I OSK 123/06. opubl. w Lex 291357 oraz dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądany Raport zawiera informacje dotyczące praktyki orzeczniczej przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych, prowadzonych w trybie ustawy emerytalnej. Z samego tytułu dokumentu wynika, że dotyczy on trybu postępowania z wnioskami. Jak przyznaje organ zawarte są także w tym dokumencie określone wnioski, mogące stanowić wytyczną przy procedowaniu w ramach rozpoznawania spraw indywidualnych. W danych sprawach organem właściwym dla wydania rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) jest wprawdzie minister właściwy do spraw wewnętrznych (tak art. 8a ustawy emerytalnej). Jednakże ostateczne stanowisko - gdy chodzi o byłych funkcjonariuszy Policji - formułuje on, po zwróceniu się o dostarczenie stosownych informacji przez Komendanta Głównego Policji. Wiedza Sądu w tym zakresie wynika z prowadzenia szarego spraw o bezczynność bądź przewlekłość postępowania przy wydaniu orzeczenia w myśl 8a ustawy emerytalnej zarzucanej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. informacja publiczna obejmuje dane o działalności organów władzy publicznej, zaś - wedle art. 6 ust. 1 ustawy o informacji - podlegają udostępnieniu m.in. informacje o: - polityce wewnętrznej, w tym programach w zakresie realizacji zadań publicznych sposobach ich realizacji wykonania i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit.c), - zasadach funkcjonowania organów publicznych w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d) a także - dane dotyczące ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Skoro więc żądany dokument dotyczy analizy praktyki organu w sprawach, gdzie ostatecznie wydawane są orzeczenia administracyjne, jak i formułuje w tym zakresie pewne wytyczne to zawiera informacje, które - z woli pracodawcy - generalnie mogą podlegać udostępnieniu, jako publiczne. Mieszczą się one ogólnie w zakresie wyżej wskazanych spraw, przy szerokim rozumieniu użytych w danej regulacji pojęć. Nie może mieć znaczenia dla tej oceny podnoszona przez organ okoliczność, że sprawy, których dotyczy Raport, podlega rozpatrzeniu wedle reguł K.p.a. - mają charakter administracyjnych, prowadzonych w indywidualnych sprawach. Wprawdzie Kodeks zawiera szczególne, odrębne regulację, dotyczące zasady dostępu do informacji o prowadzonych sprawach indywidualnie - w konkretnej sprawie (dostęp do akt, pobieranie odpisów). Akt ten nie reguluje jednakże zasad dostępu do informacji dotyczących ogólnie pragmatyki postępowania ze sprawami, czy analiz, dotyczących sposobów ich załatwiania. Informacje te - jak wskazano wcześniej - z woli prawodawcy, podlegają generalnie udostępnieniu. Wyjątkiem będzie natomiast odstąpienie od ich udostępnienia (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.). Przy tym wymagane jest w takim przypadku wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji), której legalność – w razie zaskarżenia - podlega kontroli sądów administracyjnych. W takiej sytuacji, o ile w rozpatrywanej sprawie organ ustalił wystąpienie przeszkód do udostępnienia żądanej informacji (kserokopii Raportu) - np. wobec treści art. 5 ustawy o informacji - obowiązany jest wydać decyzję w danym przedmiocie W rozpatrywanym przypadku nie wykonano czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji, ani też nie wydano decyzję o odmowie jej udostępnienia. Wynikało to z błędnej oceny organu, jakoby żądana informacja nie stanowiła publicznej, która to generalnie może podlegać udostępnieniu. W takiej sytuacji trafne są zarzuty skargi, gdzie zarzucono pozostawanie organu w bezczynności. Przedwczesną natomiast byłaby ocena przez Sąd kwestii, czy żądany dokument powinien zostać udostępniony w całości bądź w stosownych fragmentach. W kwestii tej zająć musi wpierw stanowisko w stosownej formie organ administracji (decyzja), jeśli stwierdzi występowanie przeszkód dla udostępnienia żądanej informacji. Jak wskazano, wobec nie udzielenia informacji ani też nie wydania decyzji w danym przedmiocie, organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie - ponieważ odstąpienie od dalszych czynności wynikało z błędnej oceny organu, jakoby żądana informacja nie stanowiła publicznej (podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o informacji) - nie ma podstaw dla uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak było w tej sytuacji także przesłanek, aby organ administracji ukarać grzywną, w szczególności w maksymalnej, ustawowo przewidzianej, wysokości (tak żądanie skargi). W danym zakresie skarga została oddalona. Określając termin załatwienia sprawy - zgodnie z wnioskiem skargi, na 14 dni - przyjęto, że organ jest obowiązany - przed jego upływem - udostępnić informację (kserokopie Raportu) bądź wskazać termin jej udostępnienia, nie dłuższy niż dwa miesiące bądź orzec o odmowie udostępnienia Raportu albo jego fragmentów, stanowiących informację publiczną a wyłączonych z udostępnienia wobec ustawowej ochrony innych dóbr. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji zasądzono zwrot kosztów postępowania, które obejmują uiszczony wpis. ----------------------- 5