IV SA/Wa 2521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oraz określenia sezonu kąpielowego oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej organ) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oraz określenia sezonu kąpielowego dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy [...] w 2018 r. Stan sprawy był następujący: Objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] Rada Gminy [...] utworzyła miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli na terenie Gminy [...] w 2018 r. pod nazwą "[...]" o długości linii brzegowej 20 m. Sezon kąpielowy, na terenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, określono na czas od 30 lipca do 29 sierpnia 2018 r. Kwestia utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli była już wcześniej przedmiotem uchwały Rady Gminy, bowiem uchwałą z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] określono w sposób identyczny miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli oraz postanowiono, że sezon kąpielowy, na terenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, trwać będzie od 30 czerwca do 29 lipca 2018 r. Organ uzasadniając treść rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne rada gminy może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, jednak na okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. W ocenie organu w uchwale z dnia 22 maja 2018 r. miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli zostało określone w sposób identyczny jak w uchwale z dnia 27 czerwca 2018 r. Miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli zostało również w sposób tożsamy określone w załącznikach graficznych do przedmiotowych uchwał. Wykładnia przepisu art. 39 Prawa wodnego prowadzi do konkluzji, że utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli możliwe jest, w odniesieniu do tego samego miejsca, jednorazowo na okres do 30 dni, zatem wobec uprzedniego określenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli wraz z określeniem sezonu kąpielowego na 30 dni w uchwale z dnia [...] maja 2018 r. Rada Gminy utraciła kompetencje do ponownego uregulowania tych kwestii w uchwale w odniesieniu do tego samego miejsca. Wobec brzmienia przepisu bez znaczenia pozostaje brak tożsamości organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Rady Gminy [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...], zaskarżając w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] doręczone w dniu 25 lipca 2015 r. i wnosząc o: 1. uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w całości, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli możliwe jest, w odniesieniu do tego samego miejsca jednorazowo na okres 30 dni, co powoduje nieważność uchwały wyrażającej zgodę ponad ten okres. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko Wojewody i jego wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżącej gminy z definicji miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zawartej w art. 16 pkt 28 ustawy wynika tylko, że jest to wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Ustawodawca w definicji nie wskazał, że miejsce może funkcjonować przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. Z brzmienia przepisu nie wynika, że to samo miejsce może być miejscem okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli tylko przez 30 dni w danym roku kalendarzowy. Zdaniem Gminy, wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, znaczenie ma zmiana organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. W przypadku jego zmiany i złożenia nowego wniosku rada gminy zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest zobowiązana podjąć uchwałę w tym zakresie. Biorąc po uwagę powyższe, wykładnia dokonana w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędna, a organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Skarżąca gmina podniosła również, że przyjęta w rozstrzygnięciu nadzorczym wykładnia prowadzi do uznania, że art. 39 ust.1 ustawy Prawo wodne narusza art. 2 w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji, ponieważ pozbawia gminę możliwości prawidłowego wykonywania swoich zadań dotyczących prawidłowej gospodarki wodnej i zapewnienia wspólnocie miejsca do rekreacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że nie narusza ono prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oraz określenia sezonu kąpielowego dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy [...] w 2018 r. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale organ zarzucił istotne naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), przez utworzenie – wbrew dyspozycji tego przepisu - miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oraz określenie sezonu kąpielowego dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na okres przekraczający łącznie 30 dni w roku kalendarzowym. Zgodnie z art. 16 pkt 28 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, miejsce okazjonalnie wykorzystywanym do kąpieli to wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Przepis odczytywany łącznie z art. 39 Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, nie może prowadzić do konkluzji innej niż przedstawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi. Sąd podziela ocenę organu, że z istoty cytowanego przepisu wynika incydentalny charakter podejmowanej uchwały. Na takie rozumienie przepisu wskazuje także treść uzasadnienia do projektu ustawy Prawo wodne (Druk Sejmowy nr 1529, cz. 1 z dnia 25 kwietnia 2017 r.) : "Należy wyraźnie zaznaczyć, że w chwili obecnej "miejsca wykorzystywane do kąpieli" stanowią wybieg organizatorów przed zorganizowaniem kąpielisk właśnie ze względu na określone w przepisach wysokie wymagania, które mają zapewnić kompleksowy nadzór nad jakością wody w kąpielisku, prowadzony nie tylko przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale przede wszystkim przez organizatora (...). Widać zatem, że podjęcie intensywnych działań mających na celu poprawę jakości wody i ochronę zdrowia w takich miejscach nie znajduje pokrycia w rzeczywistości, co było pierwotnym zamysłem ustawodawcy (...). W celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego wszystkich osób korzystających z tej formy rekreacji, dla sytuacji wyjątkowych - w projekcie określonych jako "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" dano możliwość organizowania tej formy wypoczynku, jednakże w ograniczonym zakresie, tak aby organizatorzy, w sytuacjach w których mogą utworzyć kąpielisko - nie uchylali się od tego obowiązku. Miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli może funkcjonować przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, po uzyskaniu zgody rady gminy wydanej w drodze uchwały" (z uzasadnienia do projektu ustawy). Jak wynika z powyższego, zamiarem ustawodawcy było ograniczenie praktyk polegających na faktycznym obchodzeniu prawa poprzez tworzenie miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli, zamiast regularnych kąpielisk. Stąd wprowadzenie cezury czasowej w postaci 30 dni funkcjonowania danego miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Z tych przyczyn nie można podzielić stanowiska reprezentowanego w skardze, bowiem prowadziłoby to do sytuacji, w której miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli mogłoby działać przez cały sezon kąpielowy, a przepis przewidujący jego funkcjonowanie przez okres nie dłuższy niż 30 dni byłby pozbawiony znaczenia prawnego. Sąd podziela stanowisko organu, że zmiana organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli nie ma znaczenia prawnego, bowiem żaden przepis prawa wodnego nie różnicuje sytuacji miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w zależności od osoby organizatora. Nie są zasadne również wywody skarżącej gminy dotyczące ograniczania prawidłowego wykonywania zadań przez gminę. Możliwość utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli ułatwia gminie wykonywanie zadań z zakresu gospodarki wodnej poprzez brak konieczności tworzenia kąpielisk w sytuacji braku spełniania wymagań określonych przepisami, co nie oznacza możliwości nadużywania tej formy zarządzania zasobami wodnymi. Reasumując, należało ocenić, że Wojewoda [...] działał w granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 130, z późn. zm.) oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.) w szczególności zaś w oparciu o jej art. 39 poprzez uznanie, że miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli może funkcjonować jednorazowo na tym samym obszarze przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.