IV SA/Wa 1478/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2017 r., znak [...], o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony Towarzystwa [...]. Postępowanie dotyczyło zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne położonych w miejscowości [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wójt Gminy [...] [...] maja 2017 r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne położonych w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...], [...], [...], [...] w gminie [...]. Wniosek złożono z uwag na przystąpienie do procedury planistycznej dla części terenu tej gminy. Przed wydaniem rozstrzygnięcia do organu wpłynął wniosek Towarzystwa [...], dalej "[...]", z [...] czerwca 2017 r. o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017r, znak [...] odmówił Towarzystwu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 7 st. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. 2015. Poz. 909 ze zm.), stroną takiego postępowania jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga kwestię podmiotową i stanowi wyjątek od ogólnych zasad przyjętych w Rozdziale 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 31 § 3 K.p.a. i błędną wykładnię art. 7 ust 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia zażalenia. Podzieliło w pełni ocenę organu I instancji co do określenia kręgu podmiotów postępowania z jego ograniczeniem wyłącznie do gminy, która jest jednocześnie wnioskodawcą. Właściciele gruntów nie posiadają interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniu, co potwierdza orzecznictwo NSA. Nie może być także wszczęte tego rodzaju postępowanie na wniosek właścicieli nieruchomości których ten wniosek dotyczy. Wskazał, że wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów nie kreuje po stronie właścicieli żadnych praw i obowiązków. Dopiero wprowadzenie tych zasad do planu miejscowego kreuje sytuację prawną ich właścicieli. Jak natomiast chodzi o udział organizacji społecznych w postępowaniu to opiera się on na 3 przesłankach. Postępowanie musi dotyczyć osoby trzeciej, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i interesem społecznym – o czym stanowi art. 31 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało aby za jego dopuszczeniem przemawiał interes w sprawie indywidualnej dotyczący innej osoby jak również aby przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszczały udział w tym postępowaniu organizacji społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], dalej "skarżący", wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zrzuciło naruszenie: - art 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego sprawy na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego strony a nie organizacji społecznej; -art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie uznania, że za udziałem Towarzystwa przemawia interes społeczny podczas gdy taki interes występuje; -art. 29 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że konieczne jest wskazanie osoby na rzecz której skarżący występuje podczas gdy osobą taką jest Wójt Gminy [...] który w związku ze swoimi obowiązkami ustawowymi jest stroną tego postępowania wszczętego na jego wniosek. W konsekwencji naruszenie art. 31 § 3 K.p.a.; -błędną wykładnię art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , który dotyczy wyłącznie stron postępowania nie zaś organizacji społecznej która może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Gdyby sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 29 K.p.a. skarżący poniósł zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. gdyż postanowienie powinno być uchylone a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wynika z braku osoby w sprawie której [...] mógłby uczestniczyć na prawach strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca domagała się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony wskazując jako podstawę prawną art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniosek złożono w związku z ubieganiem się Wójta Gminy [...] o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...]. Wniosek [...] związany był z chęcią przeznaczenia na cele budowlane działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w specjalnym obszarze ochrony siedlisk przyrodniczych Natura 2000 nazwie "[...]". Udział w postępowaniu [...] uzasadniał celam statutowymi - ochrona przyrody ojczystej która realizowana jest poprzez udział na prawach strony w postępowaniach sądowoadministracyjnych. W zakresie interesu społecznego uzasadniającego udział [...] w postępowaniach wskazano na konieczność kontroli społecznej w tego rodzaju postępowaniach w których dochodzi do ograniczenia zagospodarowania terenów chronionych dyrektywą siedliskową i udział w tym postępowaniu członków [...] którzy posiadają fachową wiedzę w zakresie ochrony środowiska w tym przyrody. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem albo wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 3 organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Istotnym zatem elementem oceny jest charakter toczącego się postępowania do którego organizacja chce przystąpić. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 j.t.) stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, to jest w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca zatem wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na restrykcyjne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu. Przepis ten wyklucza tym samym udział w tego rodzaju postępowaniu osoby najbardziej zainteresowanej tj. właściciela nieruchomości, której potencjalna zmiana przeznaczenia ma dotyczyć. Co prawda nie ma w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprost wyłączenia stosowania art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym wyłączeniem. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania wyeliminował właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć inna osoba w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony a więc podmiot którego nie dotyczy wprost tego rodzaju postępowania. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wyroku NSA w Warszawie z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 143/16 (CBOSA) i Sąd w tym składzie je w pełni podziela. Za taką wykładnią art. 7ut. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia specyficzny charakter tego postępowania. Decyzja ministra o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nie jest typową decyzją administracyjną rozstrzygającą w sprawie indywidualnej o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości usytuowanych na obszarze objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie. Przyjęte rozwiązanie co do podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu (wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta) kreuje zatem konkretne uprawnienia tych podmiotów ale na przyszłość. Chroni zatem nie konkretny interes prywatny ale uprawnienia publicznoprawne gminy związane ściśle z przysługującym jej władztwem planistycznym. Do zmiany przeznaczenia gruntu dochodzi zgodnie z treścią art. 7 § ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzja w przedmiocie zgody stanowi jedynie warunek skorzystania przez gminę z jej uprawnień planistycznych. Ewentualne naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości z obszaru objętego tą decyzją, mogą być dopiero skutkiem konkretnych postanowień wprowadzonych przez gminę do uchwalonego planu. Skoro adresatem zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne jest wyłącznie gmina, a zgoda ta rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia przez nią prawa miejscowego, zdaniem sądu, wyłączona jest także możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby w żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, gdyż uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Oznacza to, że tego rodzaju postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji. Nie ma przy tym podstaw aby w sposób odmienny rozumień pojęcie "innej osoby" o jakiej mowa w art. 31 § 1 K.p.a. sytuacji gdy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, skoro przepis art. 7 ust. 3a wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej ponieważ legitymację wnioskującą daje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) to oczywistą konsekwencją tego jest brak możliwości wystąpienia organizacji społecznej do postępowania na podstawie art. 31 K.p.a. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym interesu publicznoprawnego i kształtującym sytuację prawną gminy w zakresie uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania a celami i działaniem organizacji. Co do zasady więc żaden cel organizacji społecznej nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 7a ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i doszedł do niewadliwego wniosku o braku podstaw do dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Sąd nie stwierdził także aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tych wzglądów i na podstawie art. 152 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.