II OSK 143/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 392/15 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 392/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku gospodarczego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku gospodarczego przez R. B. i K. K. zostało zainicjowane z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., który pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. zawiadomił o tym strony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył uprzednio wszczęte postępowanie. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że na działce stanowiącej współwłasność stron znajduje się fragment budynku gospodarczego, użytkowany jako kotłownia. Większa, pozostała część tego budynku została rozebrana, zaś materiał rozbiórkowy został usunięty z działki. Po obiekcie pozostały ściany murowane w złym stanie technicznym, które nie stwarzają jednak bezpośredniego zagrożenia. Według oświadczenia skarżącego, budynek został częściowo rozebrany w latach 2008-2009, zaś według innego współwłaściciela zawalił się z powodu niedbalstwa. Na podstawie dostarczonej dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że ściany szczytowe budynku o wysokości około 10 m i dach dwuspadowy były uprzednio w złym stanie technicznym i mogły ulec zawaleniu, a pozostałe ściany murowane zostały rozebrane. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie, który w piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r. oświadczył, że budynek zlokalizowany jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S.. Obszar ten ujęty jest w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 75, poz. 474) i inwestycje w jego obrębie wymagają uprzedniego uzyskania stanowiska konserwatorskiego. Jednoczenie, z uwagi na to, że budynek nie jest ujęty w wykazie zabytków, WKZ nie wniósł uwag do przeprowadzonych prac rozbiórkowych. Ustosunkowując się do tego pisma skarżący oświadczył, że WKZ nie jest świadomy zabytkowego charakteru budynku powstałego w 1805 r. z muru pruskiego, autorstwa wybitnego architekta C.J. L.. W jego opinii budynek ten powinien zostać odtworzony, wobec czego wniósł o nakazanie odbudowy budynku w związku z jego zabytkowym charakterem, dołączając do pisma dokumenty i zdjęcia dotyczące ochrony konserwatorskiej obiektu i jego położenia w strefie "K" ochrony krajobrazu. Skarżący oświadczył także, że użytkował część budynku w latach 2001-2008. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że przeprowadzone roboty budowlane nie wykazują nieprawidłowości w ich wykonaniu, a sam budynek według WKZ nie ma wartości zabytkowej. Ponadto uporządkowanie terenu usunęło zagrożenie związane ze złym stanem technicznym obiektu. Wobec tak ustalonych okoliczności sprawy, nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Odwołanie od decyzji wniósł skarżący, domagając się wydania nakazu odbudowania budynku gospodarczego i ukarania sprawców rozbiórki. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 36 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 32 i art. 33 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał na brak decyzji WKZ wyrażającej zgodę na dokonanie rozbiórki oraz naruszenie prawa własności przysługującego skarżącemu. Skarżący zaprzeczył twierdzeniu, jakoby obiekt był w złym stanie technicznym, a do odwołania ponownie dołączył wytyczne konserwatorskie do planu miejscowego opracowane w 1994 r., fotografie budynku gospodarczego z tego okresu oraz opisał dokonania architekta tego obiektu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, należało więc dokonać oceny, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zwrócił przy tym uwagę, że przesłanką nałożenia nakazu odbudowy obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy) bądź wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) jest jednak ustalenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, nie zaś jedynie ich samowolne wykonanie. Brak takiego ustalenia nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ stwierdził, że w szczególności dokonanie samowolnej rozbiórki obiektu nie stwarza konieczności wydania nakazu jego odtworzenia. Nakaz taki uzasadnia natomiast stwierdzenie powstania w wyniku rozbiórki stanu nie nadającego się do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której rozebrana część budynku musi istnieć zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi lub z zakresu ochrony zabytków, bowiem WKZ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o ochronie zabytków. Jednocześnie organ wskazał, że stanowisko organu ochrony zabytków nie podlega ocenie nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. K. podnosząc w niej, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 7, art. 10, art. 73, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 32, art. 33 i art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, powtarzając przy tym twierdzenia zawarte w odwołaniu. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro przedmiotowy budynek znajdował się na terenie historycznego układu ruralistycznego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków, który zgodnie z planem miejscowym podlega ochronie konserwatorskiej, to jego rozbiórka wymagała uzgodnienia z WKZ. Nie zgodził się przy tym z poglądem organu, że opinia WKZ niewyrażona w formie postanowienia lub decyzji, była wiążąca dla organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 września 2015 r., Sąd I instancji, w oparciu o art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnił wniosek stowarzyszenia "[...] " w O. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Uczestnik ten wniósł o uwzględnienie skargi, przede wszystkim w oparciu o zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności położenia budynku na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S. ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co wedle jego oceny wymagało stosowania art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. wskazał, że w toku postępowania organ ustalił, iż budynek gospodarczy znajdował się w dacie rozbiórki na terenie historycznego układu ruralistycznego, ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność, że jednocześnie był to teren "K" ochrony krajobrazu nie miała znaczenia, skoro zakres ochrony ustalony w planie miejscowym nie obejmował rozbiórek obiektów budowlanych, a jedynie powstanie nowej lub powiększenie istniejącej zabudowy. Wobec tego należało jedynie wskazać konsekwencje prawne takiego położenia budynku w ramach postępowania naprawczego prowadzonego z uwagi na samowolną rozbiórkę części tego budynku oraz ocenić sposób postępowania organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd I instancji uznał, że w przypadku wydawania przez organ nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w odniesieniu do obiektu znajdującego się na obszarze ochrony konserwatorskiej, niewątpliwie potrzeba uzyskania stanowiska lub decyzji organu ochrony zabytków staje się bardziej wyrazista. Gdy jednak organ prowadzący postępowanie zamierza je umorzyć, zaś indagowany przezeń organ ochrony zabytków nie wykazuje jakiegokolwiek zainteresowania obiektem, którego dotyczy postępowanie, to trudno dopatrzeć się naruszenia prawa przez pierwszy z tych organów, kiedy jednak umorzy postępowanie nie dysponując formalnym orzeczeniem tego drugiego. W niniejszej sprawie organ ochrony zabytków stwierdził natomiast wyraźnie, że zburzenie części budynku gospodarczego nie narusza zabytkowego układu podlegającego ochronie jako całość. Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, poprzestanie na pisemnej opinii WKZ nie oznaczało istotnego naruszenia prawa. Sąd podzielił także dokonaną przez organ ocenę o braku podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub wydania innych nakazów. Trafnie wskazał organ, że wydania nakazu odbudowy obiektu nie uzasadnia samo jedynie jego samowolne rozebranie, lecz potrzeba uzyskania stanu zgodności obiektu z prawem budowlanym. Po stwierdzeniu braku naruszenia tego prawa przez obecny stan obiektu, w szczególności z uwagi na brak stanu zagrożenia bezpieczeństwa i brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, należało uznać postępowanie naprawcze za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie "[...]" wniosło skargę kasacyjną, podnosząc, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, albowiem nie pozwala w pełni zrozumieć przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Stowarzyszenie wskazało, że niezrozumiały jest dla niego wniosek Sądu, jakoby WKZ uznał, że budynek nie ma znaczenia dla układu jako całości, skoro WKZ w ogóle nie zajmował się kwestią zmiany wyglądu układu ruralistycznego na skutek zmiany wyglądu i gabarytów budynku gospodarczego, jak również nie zajmował się zmianą relacji przestrzennych pomiędzy przedmiotowym budynkiem a innymi elementami tworzącymi układ ruralistyczny. W ocenie Stowarzyszenia niezrozumiałe są również rozważania Sądu dotyczące tego, kto powinien wystąpić do organu konserwatorskiego o zajęcie stosownego stanowiska, a także co należy zrobić, gdy organ ten nie wykazuje zainteresowania obiektem, którego dotyczy postępowanie główne. Stowarzyszenie podkreśliło, że gdyby stanowisko WKZ zostało wyrażone we właściwej formie, tj. w formie postanowienia to skarżącemu przysługiwałby środek zaskarżenia do organu ochrony zabytków II instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skoro zaś skarżący nie miał możliwości zakwestionowania stanowiska organu konserwatorskiego w takim trybie, to mógł zakwestionować je tylko w środkach zaskarżenia od decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Pozbawiając skarżącego możliwości wniesienia zażalenia od nierzetelnego stanowiska WKZ, jak również nie zajmując się należycie zarzutami dotyczącymi tego stanowiska podniesionymi w środkach zaskarżenia od decyzji wydanej w postępowaniu głównym - został on de facto pozbawiony możliwości decydowania o przedmiotowym budynku, który jego zdaniem, będąc częścią zabytkowego układu ruralistycznego - powinien zostać zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, oparta na zarzucie naruszenia przepisu postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną podniesionego w niej zarzutu był art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślić należy na wstępie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a, w szczególności gdy nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia czy też sąd nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39; m.in. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, LEX nr 597768; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1767/14, LEX nr 2079154; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2849/15, LEX nr 2102257). Wskazać ponadto należy, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, LEX nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem także w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689; z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, LEX nr 1657825, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1269/13, LEX nr 1768891). Rozpatrując niniejszą skargę kasacyjną w kontekście powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny, bowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie. W jego treści Sąd przedstawił opis postępowania toczącego się przed organami obu instancji, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i zajmując stanowisko w tej kwestii odwołał się do istotnych w sprawie faktów, wskazał zarzuty podniesione w skardze i dokonał ich oceny prawnej, a także podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie Sąd I instancji nie tylko wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny - a mianowicie art. 51 ustawy – Prawo budowalne, wyznaczając tym samym ramy prawne kontroli, lecz także wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sytuacji prawnej mają zastosowanie właśnie te przepisy. Sąd wyjaśnił także dlaczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności uzasadnił dlaczego decyzja ta jest prawidłowa, pomimo że organ procedujący w sprawie dopuścił się naruszenia w zakresie oparcia rozstrzygnięcia jedynie o opinię WKZ, nie zaś o orzeczenie wyrażone w odpowiedniej formie. Sąd stwierdził bowiem, że uchybienie to – w kontekście stanu sprawy, tj. ustalenia przez organ braku przesłanek do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera więc wskazanych w skardze uchybień, zaś twierdzenie strony o tym, że uzasadnienie nie pozwala w pełni zrozumieć przesłanek, którymi kierował się Sąd, stanowi wyłącznie jej subiektywną ocenę. Nie mogła ona być prezentowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem dotyczyła merytorycznego stanowiska Sądu I instancji. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu wojewódzkiego nie może natomiast sprowadzać się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie służy on kwestionowaniu oceny prawnej sądu I instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977; z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, LEX nr 1658325). W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, które to wymogi – jak wyjaśniono wyżej – zostały spełnione (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1510/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zostało sporządzone ponadto w taki sposób, że możliwa jest również jego kontrola instancyjna. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy - w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oceny prawidłowości przeprowadzonych ustaleń faktycznych - których prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga jednak postawienia innych zarzutów kasacyjnych - nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2930/15, LEX nr 2350288). To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza bowiem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Oczywiście odrębnej ocenie podlega to, czy Sąd I instancji wskazując argumenty, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, uczynił to poprawnie, lecz kwestie te mogą być podnoszone w ramach innego zarzutu, w tym uchybienia prawu materialnemu. Takich zarzutów jednak w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie sformułowano. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi spójną, logiczną całość z której jednoznacznie wynika, jakimi motywami kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie to zawiera również wszystkie przewidziane prawem elementy umożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec niezasadności powołanej podstawy kasacyjnej i przy braku podstaw branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, stosownie do art. 184 tej ustawy.