I OSK 356/19

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 811/18 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 356/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o rozgraniczeniu m.in. nieruchomości położonych w N., stanowiących działkę nr [...], będącą własnością L.C. i D.C. z działką nr [...], będącą współwłasnością m.in. L.S. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł L.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niezastosowanie zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez zbadanie jedynie wybranych zarzutów skargi, a nie rozpatrzenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na konstrukcję sprawy administracyjnej. Zakres materialny pojęcia "sprawa administracyjna" wyznacza, zdaniem skarżącego, zakres kontroli, do której jest zobowiązany sąd administracyjny w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał jedynie oceny zarzutów skargi, pomijając inne okoliczności i elementy istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Takie samoograniczenie Sądu I instancji oznacza wybiórcze potraktowanie przedmiotu skargi i jeśli nawet w ocenie Sądu nie potwierdziły się zarzuty wskazane w skardze, to nie oznacza to, że decyzja jest zgodna z prawem - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Intencją ustawodawcy było takie wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, aby sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, mógł wszechstronnie ocenić sprawę administracyjną i samą decyzję właśnie w kontekście wszelkich jej okoliczności. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. A więc brak związania zarzutami skargi to wprawdzie uprawnienie sądu ale równocześnie obowiązek oceny sprawy w granicach jej materialnego zakresu. Zdaniem skarżącego ograniczenie się do oceny wyłącznie zarzutów skargi spowodowało brak obiektywnej oceny całości sprawy, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 2/ art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracji zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skarżącego, co było wynikiem niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Okolicznością determinującą wynik niniejszej sprawy jest fakt, że oceniana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta N. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o rozgraniczeniu m.in. działki nr [...] z działką nr [...], będącą współwłasnością m.in. skarżącego L.S. Wobec powyższego organ nadzoru nie był zobowiązany do ponownej merytorycznej oceny całego postępowania rozgraniczeniowego. Organ ten miał obowiązek przeprowadzenia oceny decyzji pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia, czy dokumentacja techniczna sporządzona przez uprawnionego geodetę na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego zawierała wszystkie konieczne elementy wymienione choćby w § 24 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45 poz. 453), dalej rozporządzenie. Podobnie organ w ramach postępowania nadzorczego nie był uprawniony do badania, dlaczego uprawniony geodeta nie odnalazł dokumentacji geodezyjnej podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...]. Nie jest przy tym tak, jak zdaje się to sugerować skarżący kasacyjnie, że geodeta zobligowany jest do nieograniczonego poszukiwania geodezyjnych dokumentów źródłowych sporządzonych na przestrzeni lat odnośnie do działek, które objęte są następnie postępowaniem rozgraniczeniowym. Przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej ustawa, przewidywał, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Z kolei przepisy rozporządzenie w § 3-7 wymieniają szczegółowo , jakie to mogę być dokumenty, między innymi dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości (§ 3 pkt 2). Dokumentami takimi są z kolei, stosownie do § 5 rozporządzenia: 1) dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic: a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, b) zarysy pomiarowe z pomiaru granic, c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic, 2) w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 1, mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności: a) mapy jednostkowe nieruchomości, b) mapy katastralne, c) mapy scalenia i wymiany gruntów, d) plany parcelacyjne, e) mapa ewidencji gruntów, f) mapa zasadnicza. Dokumenty takie zostały w kwestionowanym postępowaniu rozgraniczeniowym wykorzystane – przyjęta do zasobu geodezyjnego dokumentacja dotycząca podziału działki nr [...] (posiadająca przecież wspólną granicę z działką nr [...], określająca wyraźnie punkty graniczne) oraz mapa ewidencyjna N. w skali 1:1200. Geodeta uznał, że zebrana przez niego dokumentacja jest wystarczająca do przeprowadzenia rozgraniczenia, a skoro tak – nie zachodziła konieczność dalszego poszukiwania bliżej nieokreślonej ilości dokumentów geodezyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie wyszedł poza granice skargi, choć obliguje go do tego art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednakże trudno zrozumieć ten zarzut, skoro Sąd Wojewódzki odniósł się do zarzutów skargi, a oddalając skargę nie dostrzegł nie tylko sugerowanych w skardze naruszeń, ale także innych, których skarżący nie poruszał. Trudno zresztą wymagać, żeby Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawiał argumentację odnośnie do nieistniejących i niepodnoszonych przez stronę naruszeń. Zastrzec w tym miejscu ponownie należy, że Sąd Wojewódzki oceniał legalność decyzji wydanej w ramach postępowania nadzwyczajnego. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący powołał się na rażące naruszenie prawa istniejące w decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Przyjmuje się jednolicie, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 25 listopada 1997 r., III SA 1201/96). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z 21 listopada 1994 r., III SA 388/94). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wad takich decyzja z [...] kwietnia 2015 r. nie zawierała. Argumentacja skarżącego w gruncie rzeczy odnosiła się do konieczności powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy rozgraniczenia, czego w postępowaniu nadzwyczajnym czynić nie wolno. Sąd Wojewódzki podkreślił, że oczywiście w wyniku różnic w wytyczaniu punktów granicznych przy podziałach działek powstał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Rozwiązaniu tego sporu służyło postępowanie rozgraniczeniowe. Skarżący nie doprowadził jednak skutecznie do zaskarżenia decyzji rozgraniczeniowej do sądu powszechnego, a ostateczna decyzja rozgraniczeniowa nie mogła zostać wzruszona tylko dlatego, że skarżący uważał, że granice powinny zostać wytyczone w inny sposób. Z taką konstatacją Sądu Wojewódzkiego należy się zgodzić. Za niezrozumiałe uznać należy konsekwentne podkreślanie, że przy sporządzaniu protokołu granicznego w dniu [...] października 2014 r. brał udział ojciec uprawnionego geodety, jednocześnie jego pracownik. Okoliczności tej nikt nie kwestionuje, ale trudno doszukiwać się w niej jakiejkolwiek podstawy do kwestionowania ważności decyzji rozgraniczeniowej, skoro obecny tam był również upoważniony przez Prezydenta Miasta N. geodeta M.W. i to on sporządził protokół i go podpisał. Fakt obecności czy nawet wykonywania czynności technicznych przez pracownika firmy geodezyjnej nie ma żadnego znaczenia, skoro wszystkie czynności legitymizował swoją obecnością i podpisem uprawniony geodeta. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek skarżącego jasno wskazywał na przesłankę rażącego naruszenia prawa, stąd organ i Sąd Wojewódzki szczegółowo odniosły się do tej kwestii. W sytuacji zaś braku jakichkolwiek podstaw do sfomułowania zarzutów odnośnie do pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ich ocena nie została uwidoczniona w motywach rozstrzygnięć nadzorczych, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie oznacza to jednak, że przesłanki takie wystąpiły, sam skarżący zresztą obecnie nie powołuje się na żadną z nich, podobnie zresztą nie formułował takich zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i później na etapie postępowania nadzorczego, czy przed Sądem I instancji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.