II SAB/Rz 96/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga r. pr. A. W. (skarżącego) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 16 lipca 2018 r., skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) wskazanie znaku sprawy (numeru decyzji), której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr 1775/35 obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna [...], 2) przesłanie kserokopii decyzji lub postanowienia kończących powyższe postępowanie administracyjne, - z uwzględnieniem przez organ obowiązku przeprowadzenia czynności materialno- technicznej anonimizacji wytworzonej w związku z procedowaniem organu dokumentacji, w zakresie, który nie pozbawi jej waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie w terminie 7 dni wezwania, poprzez wskazanie daty i numeru decyzji, o której kopię wnosi – pod rygorem przyjęcia, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prowadzi ewidencję rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, zgodnie z treścią § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie skarżącego, wskazał on wszelkie dane niezbędne do identyfikacji zadania inwestycyjnego, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ z urzędu - to jest bez inicjatywy skarżącego - mógł pozyskać dane niezbędne do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Skarżący podkreślił, że takie działanie organu stanowiłoby jedynie czynność materialno- techniczną. Czynność taka ze względu na swój charakter nie prowadzi do wytworzenia "informacji nieistniejącej" na moment złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nadto informacja ta nie posiada waloru nowości oraz nie wymaga przetworzenia. Następnie skarżący wskazał, że oddana do użytkowania inwestycja na działce nr 1775/35 obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...], której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji, zlokalizowana jest przy ul. [...] w R. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega informacja publiczna istniejąca jak i ta, która znajduje się w posiadaniu organu administracji, do którego skierowany został wniosek o jej udostępnienie. Z treści wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie nie wynikało, o udostępnienie jakiego dokumentu urzędowego (data, rodzaj, sygnatura) skarżący wniósł. Organ poinformował również, że nie ma możliwości ustalenia na podstawie nr ew. działki - czy, jakie i kiedy wydane zostało pozwolenie na użytkowanie na tej działce, jak również czy jest w ogóle w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Reasumując organ stwierdził, że skoro wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w stosunku do wnioskodawcy należy wystosować pismo informacyjne w tym przedmiocie. W skardze na bezczynność organu, skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie dokumentu urzędowego będącego w posiadaniu organu administracji publicznej, a to dokumentu decyzji pozwolenia na użytkowanie inwestycji podlegającej anonimizacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi, z uwzględnieniem treści art. 286 § 2 p.p.s.a; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu - dokonał wskazania wszelkich danych niezbędnych do identyfikacji zadania inwestycyjnego, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2018 r. Skarżący wskazał również na fakt, iż organ z urzędu mógł pozyskać dane niezbędne do udzielenia informacji, ma on bowiem ustawowy obowiązek wynikający z art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych według wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych. Skarżący wskazał, że według powyższego rozporządzenia rejestr budynków oddanych do użytkowania zawiera między innymi następujące dane: rodzaj obiektu, adres, kategoria obiektu, numer i data decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżącego, takie działanie organu administracji publicznej stanowiłoby jedynie jego czynność materialno- techniczną. Czynność taka ze względu na swój charakter nie prowadzi do wytworzenia "informacji nieistniejącej" na moment złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nadto informacja ta nie posiada waloru nowości oraz nie wymaga przetworzenia. Wskazując na fakt skierowania do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący podkreślił, że zgodnie z zasadami procedury administracyjnej postępowanie w tym przedmiocie winno toczyć się już od dnia doręczenia żądania organowi (art. 61 k.p.a.). Skarżący podkreślił również, że zakres żądanych przez organ informacji o dacie, rodzaju, sygnaturze dokumentu urzędowego - stanowi zakres informacji, które znane są podmiotom posiadającym status strony postępowania administracyjnego. Uzależnienie więc przez organ załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej od dostarczenia mu przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania administracyjnego, wskazanych powyżej, szczegółowych informacji w praktyce - bezzasadnie - uniemożliwia jej uzyskanie.  Ponadto na marginesie skarżący powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, LEX nr 489229 wskazał, że wobec faktu nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w oparciu o wniosek z dnia 16 lipca 2018 r., oraz niewykonania czynności materialno- technicznej polegającej na pozyskaniu informacji znajdujących się w prowadzonym przez ten organ rejestrze, znalazł się on w sposób oczywisty w stanie bezczynności, który należy wiązać z sytuacją, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Następnie w dniu [...] września 2018 r. organ wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu "znaku sprawy (numeru decyzji), której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr 1775/35 ob. [...] jednostka ewidencyjna [...], przesłanie kopii decyzji lub postanowienia kończącego powyższe postępowanie". W odpowiedzi na skargę z dnia 4 października 2018 r. organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko co do tego, iż skarżący nie sprecyzował swojego żądania odnośnie informacji publicznej o jakiej udostępnienie wnosi - co uniemożliwiło organowi jej ewentualne udostępnienie (o ile byłaby w jego posiadaniu). Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych - zobligowany jest do prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych. Załączniki do rozporządzenia określają wzór ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania budynków (załącznik nr 1), wzór ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania budowli (załącznik nr 2), wzór ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania dróg (załącznik nr 3) wzór ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów mostowych (załącznik nr 4), ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania rurociągów, przewodów, linii i sieci (załącznik nr 5), ewidencji obiektów budowlanych rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych niewymienionych w § 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że z literalnego brzmienia ww. załączników wynika wprost, jakie dane zamieszczane są w tej ewidencji: rodzaj obiektu, adres, kategoria obiektu, imię nazwisko inwestora, symbol podzbioru PKOB, dane techniczne, nr i data decyzji o pozwoleniu na budowę, data rozpoczęcia budowy, data zawiadomienia o zakończeniu budowy, data złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, numer i data decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (...). Dane adresowe wpisane w przedmiotowej ewidencji, to miejscowość oraz ulica. Nie podaje się w niej numeru budynku ponieważ jest on nadawany przez inne organy już po zakończeniu budowy. Ewidencja prowadzona jest w systemie komputerowym. Organ stwierdził, że na podstawie danych podanych przez skarżącego tj. "dz. ew. 1775/35 obr. [...] [...]" - system nie wygenerował żadnych danych, co jest oczywiste z uwagi na to, że skarżący nie wskazał żadnej informacji, która podlegała by z mocy ww. rozporządzenia wpisowi do ewidencji. Na podstawie nazwy ulicy, system generuje wszystkie obiekty oddane do użytkowania usytuowane na ulicy [...] (z uwagi na rozmiar tej ulicy jest to ogromna liczba). Organ wyjaśnił, że z powyższego względu pismem z dnia 24 lipca 2018 r. wezwał skarżącego o wskazanie danych, które umożliwiłyby ustalenie, czy jest w dyspozycji wnioskowanej informacji publicznej i czy takowa w ogóle istnieje. Skarżący w tym zakresie nie sprecyzował wniosku. Następnie organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 60/17), odmowa udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznania, iż nie stanowi ona informacji publicznej, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym pismem". Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dlatego też organ stwierdził, że w świetle opisanego powyżej stanu faktycznego i powołanych przepisów uznać należało, że z uwagi na niesprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (mimo wezwania), organ nie mógł ustalić o udostępnienie jakiej konkretnie informacji publicznej skarżący wnosi (tj. jakiej konkretnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z jakiej daty i sygnatury, w odniesieniu do jakiego konkretnie obiektu budowlanego i jakiego inwestora). Organ nie mógł również stwierdzić, czy w ogóle jest w posiadaniu takiej informacji publicznej. Z tego też względu, że nie jest posiadaniu wskazanej w wniosku informacji, poinformował o tym skarżącego "zwykłym pismem". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona w zakresie żądania stwierdzenia, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 16 lipca 2018 r. (złożony 20 lipca 2018 r.) zawierający żądanie wskazania znaku sprawy (numeru decyzji), której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zlokalizowanej na działce nr 1775/35 obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna [...], przez przesłanie kserokopii aktu kończącego powyższe postępowanie administracyjne, z uwzględnieniem przez organ obowiązku przeprowadzenia czynności materialno-technicznej anonimizacji danych, dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, o które mowa w art. 6 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 15 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. stanowi z kolei, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku podmiot obowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W sprawie, której dotyczy skarga, skarżony organ w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, przez wskazanie daty i numeru decyzji obejmującej żądane dane, pod rygorem przyjęcia, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej. Powyższe wezwanie nie spełnia przesłanek określonych w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że w sprawie nie doszło do zgodnego z ustawą przedłużenia terminu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim skarżony organ nie powiadomił wnioskodawcy (skarżącego) o powodach niemożności udostępnienia żądanej informacji oraz o terminie jej udostępnienia, nie dłuższym niż 2 miesiące. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 13 u.d.i.p. uchylił się w istocie od załatwienia sprawy przez zaniechanie podjęcia we własnym zakresie czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie na podstawie danych z ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych (prowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych), czy i w jakim zakresie jest w posiadaniu informacji publicznych objętych żądaniem wniosku oraz w jakim terminie i w jaki sposób jest w stanie udostępnić powyższe informacje. W tym zakresie prawidłowe załatwienie sprawy mogło polegać na udzieleniu w ustawowym terminie wyraźnej i jednoznacznej odpowiedzi, że skarżony organ nie znajduje się w posiadaniu żądanych informacji, że żądane informacje znajdują się w posiadaniu innych organów lub są publicznie dostępne (zob. np. art. 82b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrów zgłoszeń dotyczących budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a ustawy - Prawo budowlane), albo że dane te zostaną udostępnione w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie już z dniem 4 sierpnia 2018 r. skarżony organ popadł w stan bezczynności. Pismo organu z dnia 9 sierpnia 2018 r. informujące skarżącego (w nawiązaniu do jego pisma z dnia 2 sierpnia 2018 r.), że wniosek z dnia 16 lipca 2018 r. "nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej", nie zakończył stanu bezczynności, albowiem odpowiedź ta nie została poprzedzona przeprowadzeniem w koniecznym zakresie czynności wyjaśniających co do posiadania żądanej informacji, a ponadto opiera się ona na wadliwym założeniu, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Stan bezczynności ustał w przedmiotowej sprawie dopiero 27 września 2018 r., a więc w dniu wydania przez skarżony organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ten sposób sprawa o udostępnienie informacji publicznej zainicjowana wnioskiem skarżącego została formalnie zakończona, umożliwiając skarżącemu złożenie dalszych środków zaskarżenia na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Wobec ustania stanu bezczynności po złożeniu skargi i przed wydaniem orzeczenia sądowego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę przez stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności we wskazanym wyżej zakresie czasowym (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s..a stwierdził, że powyższa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W sprawie nie zaistniały bowiem wyjątkowe okoliczności, które wskazywałyby na znaczny ciężar nielegalności stanu bezczynności z uwagi na atypowe cechy sprawy, charakter zachowania organu lub długotrwałość jego zaniechań. Skarżony organ podjął próbę (wadliwą wprawdzie) załatwienia wniosku, a następnie zakończył w sposób przewidziany prawem postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku).