II OSK 1457/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 435/18 w sprawie ze skargi J. M., M. C., D. M. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 435/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w O., na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym oraz W. U. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. O., ul. [...] (dz. nr [...]), tj. wewnętrznej klatki schodowej, obecnie wykorzystywanej jako pomieszczenie socjalne (wymiar: 0,9 m x 2 m). Organ ustalił, że do zmiany sposobu użytkowania ww. części budynku doszło samowolnie, co czyniło uzasadnionym wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a Prawa budowlanego. W trakcie trwającego postępowania PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. m.in. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 10 grudnia 2010 r., dokumentów szczegółowo określonych w sentencji ww. postanowienia. Określone dokumenty zostały złożone w dniu 1 lutego 2012 r.; jednak organ uznał, że nie wykonano w pełni obowiązków wynikających z ww. postanowienia. Następnie w sprawie zostało wydane przez PINB kolejne postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., którym nałożono na wszystkich właścicieli obiektu obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w terminie do dnia 22 września 2017 r. W dniu 14 września 2017 r. do PINB wpłynęła prośba jednego z właścicieli o przedłużenie wskazanego terminu. W związku z powyższym organ wezwał tego właściciela, do przedłożenia dowodów, potwierdzających podjęcie przez ww. działań, zmierzających do wywiązania się z nałożonych obowiązków w drodze ww. postanowienia z 2017 r. (wezwanie z dnia 21 września 2017 r.). Wezwany nie udzielił żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie, jak również nie uzupełnił złożonych dokumentów. Uzupełnienia dokumentów nie dokonał także żaden inny ze zobowiązanych współwłaścicieli. W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i wynikający z tego przepisu nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyjaśniono też, że ww. przepis nie przewiduje określenia terminu wykonania przedmiotowego doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto stwierdzono, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Zatem, obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego został nałożony na wszystkich właścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania uwzględnienia wymagają nie tylko przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także inne przepisy, w tym określające warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe i ochrony środowiska. W ocenie WINB, w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu (klatkę schodową przekształcono na pomieszczenie socjalne wraz z węzłem sanitarnym), zmieniono bowiem warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Zmiana ta miała charakter samowolny, więc obowiązkiem PINB było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania określonego w art. 71a Prawa budowlanego. Dalej WINB wskazał, że w toku tego postępowania organ I instancji wydał postanowienie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie wobec niewykonania w całości przez zobowiązanych obowiązku przedłożenia wszystkich określonych w postanowieniu dokumentów, nakazał współwłaścicielom nieruchomości doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem WINB, organ I instancji trafnie przyjął, że materiały przedłożone w dniu 1 lutego 2012 r. są niekompletne i wezwał do ich uzupełnienia ww. postanowieniem z 2017 r. Mimo wezwania zobowiązani nie uzupełnili w terminie dokumentacji o: opis określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów na sąsiednich działkach, zwięzły opis stanu technicznego określającego konstrukcję obiektu wraz z danymi techniczno-użytkowymi, uprawnienia budowlane osoby sporządzającej przedłożoną w 2011 r. ekspertyzę techniczną oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Żądane dokumenty nie wpłynęły także do organu nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy jako prawidłowe uznał także skierowanie wszystkich wezwań i nakazów do współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Odnosząc się do kwestii przebywania jednego ze skarżących poza granicami kraju, WINB wskazał, że osoba, która przewiduje dłuższą nieobecność, zachowując należytą dbałość o własne interesy powinna zorganizować odbiór kierowanej do niej korespondencji, np. poprzez udzielenie odpowiedniego pełnomocnictwa. Uniknięcie komplikacji związanych z pobytem poza miejscem zamieszkania jest, co do zasady, możliwe również poprzez powiadomienie o tym organu i podanie adresu, pod którym w tym czasie może być przesyłana korespondencja. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, formułując argumentację w zakresie naruszenia przez organy art. 8 K.p.a., art. 71a Prawa budowlanego, art. 10 K.p.a. i art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 435/18, oddalając skargę, wskazał, że mają rację organy obu instancji, iż zmiana dotychczasowej klatki schodowej na pomieszczenie socjalne, stanowiące zaplecze funkcjonującego zakładu fotograficznego, w tym wykonanie węzła sanitarnego (ustępu), zmieniło w tej części budynku dotychczasowe warunki higieniczno-sanitarne, chociażby w zakresie wymagań określonych w Dziale III Rozdziałach 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Potwierdza to m.in. przedłożona opinia sanitarna [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 stycznia 2012 r. Bezspornym jest także, że do zmiany sposobu użytkowania ww. części budynku doszło bez stosownego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie zatem organy zastosowały procedurę, o której mowa w art. 71a ww. ustawy, i adresatami obowiązków, o których mowa w tym przepisie, uczyniły współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego (art. 61) odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1836/07; z 11 stycznia 2017 r., II OSK 964/15; oraz wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1801/16). Oznacza to, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Ponadto Sąd ocenił, że dokumentacja, o którą wezwano współwłaścicieli przedmiotowego budynku, odpowiadała treści ww. przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego – ww. postanowienie PINB z 2010 r. Jeden ze współwłaścicieli (J. M.) przedłożył dokumentację, o którą zostali wezwani współwłaściciele budynku, jednak jak słusznie zauważył PINB, była ona niepełna i wymagała uzupełnienia. Stąd też słusznie organ I ww. postanowieniem z 2017 r. nałożył obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji. W odniesieniu do oceny wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 stycznia 2012 r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak z akt sprawy wynika, że jeden ze współwłaścicieli – W. U. kwestionował legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, a zatem można domniemywać, iż nie wyrażał zgody na dokonanie takiej zmiany, która to zmiana przekracza czynności zwykłego zarządu (art. 199 K.c.). Stąd też nałożenie obowiązku przedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania było uzasadnione – przy wydaniu drugiego ww. postanowienia z 2017 r. W ocenie Sądu, w sprawie nie naruszono też art. 10 K.p.a. Organy wywiązały się ze wszystkich obowiązków; zaś J. M. pomimo odbioru stosownej korespondencji, przed wydaniem decyzji nie podjął żadnych działań procesowych dotyczących złożenia brakującej dokumentacji. Dlatego nie można stwierdzić, aby nieodebranie przez niego pisma PINB z 21 września 2017 r., z uwagi na zgłaszaną wcześniej nieobecność w miejscu zamieszkania, miało istotny wpływ na niemożliwość wywiązania się przez wyżej wymienionego z nałożonych na niego obowiązków. Ponadto jako bez znaczenia na prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB Sąd ocenił wskazywaną okoliczność długości trwania przedmiotowego postępowania. Niewątpliwie długotrwałe milczenie organu w rozpoznawanej sprawie nie jest sytuacją pożądaną w świetle wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, niemniej nie świadczy ona o wadliwości ostatecznie podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Ponadto z akt sprawy, ani z treści skargi nie wynika, aby skarżący zastosowali przysługujące im środki zaskarżenia na okoliczność bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organy, lub też aby złożyli wniosek, o którym mowa w art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, tj. o sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego w ww. postanowieniu z 2010 r., a zawierało ono pouczenie o treści ww. przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący – J. M., M. C., D. M. i E. M.. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię – art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie i zaakceptowanie, i uznanie za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji w tym, że powyższy przepis ma zastosowanie niezależnie od przyczyny niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 80 K.p.a. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez D. M. oraz E. M. jako niedopuszczalną (art. 178 w zw. z art. 173 § 2, art. 141 § 2 i art. 142 § 2 p.p.s.a.). Z tego względu merytorycznemu rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna jako wniesiona przez J. M. i M. C.. Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji w ramach naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 80 K.p.a. w sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 12 K.p.a. (szybkości postępowania), art. 8 K.p.a. (budowania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (prawdy obiektywnej) w sposób istotny, który uprawniałby do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W sprawie prawidłowo oceniono, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku (brak stosownego zgłoszenia) w wyniku czego zmieniono warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne w ww. części budynku. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Nie wykazano bowiem z jakich względów nie można uznać aby w ww. części budynku doszło do zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Zaistniały tym samym przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Dlatego organ nadzoru budowlanego miał podstawy aby wezwać właścicieli budynku do przedstawienia odpowiednich dokumentów. Jednak na dwukrotne wezwanie organu w sprawie nie wykonano nałożonych obowiązków. Jednocześnie są to okoliczności niekwestionowane, które zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego stanowią przesłankę do nałożenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. części budynku. Wskazywany w skardze kasacyjnej długi okres prowadzenia postępowania administracyjnego nie przekreśla dokonanej w sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ zasadniczo długość postępowania nie ma znaczenia dla dokonania oceny legalności postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy też zwrócić uwagę, że pomimo wskazywanej długości postępowania właściciele budynku nie wykonali prawidłowo nałożonych obowiązków. Nie stanowi także wystarczającej podstawy do skutecznego kwestionowania prawidłowości postępowania administracyjnego okoliczność, że tylko jeden z właścicieli przygotowywał dokumentację wymaganą do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. części budynku, jednak w trakcie postępowania przebywał na dłuższym wyjeździe poza granicami kraju. W sprawie trafnie oceniono, że okoliczność wyjazdu jednego z właścicieli nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do wykazania wadliwości postępowania administracyjnego. Osoba ta mogła bowiem usunąć zależne od niej niedogodności organizacyjne poprzez: ustanowienie pełnomocnika w sprawie, wskazanie adresu do doręczeń skoro przewidywała dłuższy wyjazd za granicę kraju oraz przekazanie przygotowanej dokumentacji pozostałym właścicielom (jednocześnie nie wykazano aby w sprawie takie dokumenty zostały przygotowane). Poza tym należy wskazać, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące wyjazdu za granicę jednego z właścicieli budynku nie zwalniały od wykonania nałożonych obowiązków pozostałych właścicieli. Wynika to z tego, że przepisy prawa procesowego (K.p.a.) i Prawa budowlanego z automatu nie przewidują takiej korelacji pomiędzy wskazywanymi okolicznościami faktycznymi, a obowiązkami wynikającymi z aktu administracyjnego, nałożonymi w tej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów. A więc co do zasady wyjazd strony postępowania za granicę nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano jak długo trwał wskazywany wyjazd, tak aby przy uwzględnieniu długości prowadzenia postępowania administracyjnego właściciele budynku nie mogli złożyć kompletnych dokumentów. Należy wskazać, że w związku z postanowieniem PINB z [...] sierpnia 2017 r. obowiązek uzupełnienia dokumentacji istniał do 22 września 2017 r.; w sprawie wskazywano zaś (w odwołaniach), że jeden z właścicieli budynku przebywał za granicą od 22 września 2017 r., co nie przeszkodziło mu w późniejszym skorzystaniu z praw procesowych, tj. złożenia w jego imieniu przez pełnomocnika odwołania od decyzji organu I instancji. Także w postępowaniu odwoławczym właściciele budynku nie przedłożyli stosownych dokumentów, co mogłoby być przedmiotem oceny organu odwoławczego. Nie wynika zatem ze wskazanych powyżej okoliczności aby organ pozbawił stronę udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 K.p.a. z uwagi na nieprzedłużenie terminu na przedstawienie stosownych dokumentów, o co wnioskował jeden z właścicieli przed dłuższym wyjazdem za granicę. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż organy wywiązały się ze wszystkich obowiązków; zaś J. M. pomimo odbioru stosownej korespondencji, przed wydaniem decyzji PINB nie podjął żadnych działań procesowych dotyczących złożenia brakującej dokumentacji; zaś nieodebranie przez J. M. pisma PINB z 21 września 2017 r., z uwagi na zgłaszaną wcześniej nieobecność w miejscu zamieszkania, nie miało istotnego wpływu na niemożliwość wywiązania się przez wyżej wymienionego z nałożonych na niego obowiązków. Przy rozpatrywaniu omawianej powyżej kwestii należy uwzględnić i tę okoliczności, że stosowne obowiązki ciążyły też na pozostałych właścicielach, w stosunku do których nie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o naruszeniu art. 10 K.p.a. Poza tym należy podnieść, że przepisy prawa nie przewidują możliwości przedłużenia terminu wykonania obowiązku, do którego zostali wezwani właściciele ww. budynku. Zależy to wyłączenie od dyskrecjonalnej decyzji organu administracyjnego, czy taki termin przedłużyć, o ile są ku temu jakieś przesłanki. Jeżeli przed wyjazdem za granicę jeden z właścicieli budynku nie uzyskał informacji z organu o uwzględnieniu jego wniosku o przedłużenie terminu wykonania obowiązków, to w takich okolicznościach nie można skutecznie dowodzić, że to z winy organu taka osoba – w związku z jej wyjazdem za granicę – została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Takie bowiem okoliczności skłaniają do stwierdzenia, że dana osoba, wyjeżdżając za granicę, miała wiedzę, że do dnia 22 września 2017 r. ciążyły na niej stosowne obowiązki wynikające z postanowienia PINB z [...] sierpnia 2017 r. Przed wyjazdem mogła bowiem podjąć próbę dowiedzenia się w organie, czy wniosek o przedłużenie terminu został uwzględniony. W konsekwencji, skoro stosowne dokumenty nie zostały w ogóle przedstawione organom nadzoru budowlanego, zaistniały podstawy do oceny, zgodnie z którą niewadliwie zastosowano art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazano skarżącym oraz W. U. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. części budynku. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.