II GSK 515/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 558/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 558/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] marca 2018 r., nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Kujawsko - Pomorskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Toruniu z [...] października 2017 r., nr [...]oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że funkcjonariusze Kujawsko – Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu [...] lipca 2017 r. zatrzymali do kontroli drogowej pojazd samochodowy o nr rejestracyjnym nr [...]z towarem, którego przewóz podlegał systemowi monitorowania drogowego, tj. olejem opałowym – pozycja CN 27101947 w ilości 5250 litrów. Pojazdem tym kierował A. P.. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708; dalej: ustawa o SENT), polegające na zgłoszeniu przez podmiot wysyłający - A. Sp. z o.o. w Toruniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, tj. danych adresowych miejsca załadunku (art. 5 ust. 2 pkt. 6 ustawy o SENT). Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 4, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 5 ustawy o SENT, art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.; dalej: O.p.) nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy o SENT. A. Sp. z o.o. wniosła odwołanie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o SENT, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że protokół z kontroli nr [...], przeprowadzonej [...] lipca 2017 r., potwierdza fakt podania przez podmiot wysyłający w zgłoszeniu SENT nieprawidłowych danych adresowych dotyczących miejsca załadunku towaru (art. 5 pkt 2 ust. 6), co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzania kary, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne zarzuty dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaniechanie przez organy administracji podjęcia niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie tylko z urzędu, lecz również z pominięciem przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącą, tj. przesłuchania osób wypełniających zgłoszenie, kierującego pojazdem oraz prezesa zarządu spółki, musi zostać ocenione jako działanie z naruszeniem art. 120, art. 121, art. 122, art. 124, art. 187, art. 188 i art. 189 O.p. W ocenie WSA w szczególności nie wyjaśniono na podstawie jakich dowodów kontrolujący ustalili, że "(...) nieprawidłowo wpisano miejsce załadunku towaru jest "[...] T., ul. D. [...]", powinno być "W. R. [...]".(...)". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym przewozowych, zeznań lub innych dowodów, na podstawie których można by ustalić, gdzie odbył się załadunek przewożonego towaru, tym bardziej, że nie odbył się on w miejscu wskazanym w zgłoszeniu jako miejsce załadunku towaru – ul. D.[...] w T. (siedziba podmiotu wysyłającego). Wymieniony w protokole kontroli adres W. R. [...], nie został wymieniony w zgłoszeniu ani w innych dokumentach w tej sprawie. Z protokołu nie wynika także, na jakiej podstawie dokonano ustalenia rzeczywistego miejsca załadunku. Sąd podkreślił, że jest to jedyna nieprawidłowość (niezgodność ze stanem faktycznym), która zgodnie z uzasadnieniami decyzji organów stanowiła podstawę nałożenia na skarżącą, jako podmiot wysyłający towar "wrażliwy", kary pieniężnej, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, w wysokości 10.000 zł. Sąd pierwszej instancji polecił organowi, by ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił materiał dowodowy, uwzględniając przy tym wnioski dowodowe skarżącej, w taki sposób, aby rzetelnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny w zakresie koniecznym do oceny, czy zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Toruniu, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 120, art. 121, art. 122, art. 124 oraz art. 187, 188 i 189 O.p. przy jednoczesnym pominięciu art. 125 § 1, art. 192 i art. 194 § 1 O.p., jeżeli zważy się, że strona, której zapewniono czynny udział w toku całego postępowania nie zakwestionowała ustaleń zwartych w protokole kontroli stanowiącym dokument urzędowy, a przez to korzystający z domniemania jego zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, co wykluczało dalsze gromadzenie materiału dowodowego na okoliczności faktyczne w nim wskazane, a tym bardziej na okoliczności niemające znaczenia dla sprawy, takie jak formalny charakter uchybień niemający zdaniem strony wpływu na uszczuplenie dochodów Skarbu Państwa i możliwość usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w czasie kontroli. Powołane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły, w ocenie organu drugiej instancji, do ukształtowania zaskarżonego wyroku i w związku z tym powinny być ocenione, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 17 maja 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się, najogólniej rzecz ujmując, do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 120, art. 121, art. 122, art. 124, art. 187, art. 188 i art. 189 O.p. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone przepisy art. 120, art. 121, art. 122, art. 124, art. 187, art. 188 i art. 189 O.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że WSA uznał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W związku z przytoczonym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, należy zauważyć, że zakres ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie były to art. 5 ust. 2 pkt 6 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT. Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy o SENT, w przypadku dostawy towarów zgłoszenie zawiera dane adresowe miejsca załadunku towaru. W art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT przewidziano natomiast odpowiedzialność administracyjną podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru. Wobec powyższego obowiązkiem organów orzekających w sprawie było ustalenie, czy skarżąca, będąca podmiotem wysyłającym, podała w zgłoszeniu dane niezgodne ze stanem faktycznym, które nie dotyczyły towaru. Dodać należy, że stwierdzenie zaistnienia omawianego naruszenia nie wymaga ustalenia prawidłowych danych, które powinny być umieszczone w zgłoszeniu. Ustawodawca sankcjonuje bowiem samo podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. W rozpoznawanej sprawie organy, na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2017 r. oraz zgłoszenia przewozu SENT, ustaliły, że we wspomnianym zgłoszeniu zostały podane dane niezgodne ze stanem faktycznym. W zgłoszeniu wskazano, jako miejsce załadunku, siedzibę podmiotu wysyłającego. Protokół z kontroli zawierający stwierdzenie "(...) nieprawidłowo wpisano miejsce załadunku towaru jest "[...]T., ul. D. [...]", powinno być "W. R. [...]".(...)" został podpisany przez kierowcę pojazdu bez zastrzeżeń. W toku postępowania skarżąca nie kwestionowała ustalenia odnośnie do podania w zgłoszeniu nieprawidłowego adresu załadunku towaru, natomiast akcentowała formalny charakter tego uchybienia. Sąd pierwszej instancji także nie miał wątpliwości, że załadunek nie odbył się w miejscu wskazanym w zgłoszeniu (s. 11 uzasadnienia). Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalenia odnośnie do naruszenia przez skarżącą art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy o SENT, stanowiące podstawę faktyczną decyzji, były wystarczające i pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy nie miały obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistego miejsca załadunku towaru. O ile należy podzielić stanowisko WSA, że z akt administracyjnych nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że miejscem załadunku było W. R. [...], to jednocześnie trzeba zauważyć, że prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia tej kwestii było zbędne. Jak już wspomniano, ustawodawca w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT przewidział karę pieniężną za naruszenie polegające na zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru. Odpowiedzialność za tego rodzaju naruszenie nie jest uwarunkowana ustaleniem prawidłowych danych. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski wyciągnięte przez WSA, dotyczące naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało ocenić jako nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając sprawę ponownie, będzie zobowiązany do przeprowadzenia powtórnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W jej wyniku konieczne będzie sformułowanie pełnej oceny legalności kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji, badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym powinien, między innymi, rozważyć kwestię wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie występował w postępowaniu przed Sadem pierwszej instancji i sporządził skargę kasacyjną (1350 zł).