II SA/Bd 952/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K., R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz P. K. i R. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta T. z [...].odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] r. zatwierdzającą Uproszczony Plan Urządzenia Lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa wraz z inwentaryzacją lasów prywatnych położonych na terenie T. wg stanu na dzień [...] r. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. P. i R. małżonkowie K. [...]. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego "na podstawie art. 145 k.p.a." W uzasadnieniu wniosku wskazali na zatwierdzenie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasów decyzją nr [...] - zarzucając brak skutecznego dostarczenia informacji o wyłożeniu planu – tj. naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy o lasach. We wniosku oraz w piśmie uzupełniającym wnioskodawcy wyrazili przekonanie, że wskutek Uproszczonego Planu Urządzenia lasów doszło do zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na las – czego nie akceptują jako właściciele działki nr [...] objętej planem. Wnioskodawcy sformułowali przy tym zarzut uniemożliwienia im uczestnictwa w procedowaniu UPUL. W rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent T., działając na podstawie art. 149 §3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał w/w decyzję z [...] r. nr [...]. W jej uzasadnieniu wskazano na przekroczenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ przyjął, że wnioskodawcy o wydaniu decyzji zatwierdzającej UPUL powzięli wiadomość z treści decyzji Prezydenta M. T. z [...] r. o zatwierdzeniu klasyfikacji gruntów na działce stanowiącej ich własność. W tej sytuacji, w ocenie organu, doszło do przekroczenia miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji R. i P. K. wnieśli o jego uchylenie w całości – podtrzymując zarzut nie doręczenia im decyzji zatwierdzającej UPUL z [...] r. Podnieśli również, że nie ze swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W rozpoznaniu zażalenia wydana została zaskarżona decyzja nr [...]. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 kwietnia 2014 r. (II SA/Po 1301/13), wskazało, że zatwierdzenie planu urządzenia lasów nie stanowi decyzji administracyjne i nie jest możliwe wnoszenie przez podmioty zainteresowane środków prawnych, jakie kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dla postępowań zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a SKO wyjaśniła, że zainteresowanym przysługuje jedynie skarga na UPUL – z zachowaniem reguł określonych dla aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie SKO powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli P. i R. małżonkowie K. zarzucając wydanie decyzji zatwierdzającej UPUL z naruszeniem prawa – co skutkowało wieloma dolegliwościami dla właścicieli nieruchomości objętych planem. Nie doręczenie im decyzji zatwierdzającej UPUL pozbawiło ich możliwości jej zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi małżonkowie K. formułowali ponadto zarzuty wobec UPUL sporządzonego dla M. T. wg. stanu na dzień [...] r. z okresem obowiązywania od tej daty do [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu - aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jeżeli natomiast uchyla decyzję I instancji lub jej część to jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenia postępowania przed organem I instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołany w podstawie wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 144 k.p.a. (nakazujący odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. do rozpatrywania zażaleń) oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii – co dotyczy wyłącznie postanowień incydentalnych, a nie kończących postępowanie w sprawie. Poddane ocenie Sądu postanowienie organu odwoławczego narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a. albowiem postanowienie Prezydenta T. z [...] r. nie ma charakteru incydentalnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, z uwagi na przedstawioną w uzasadnieniu argumentację, winien był rozważyć wydanie orzeczenia reformatoryjnego co do podstawy prawnej i przedstawionego przez organ I instancji uzasadnienia rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd chciałby się odnieść właśnie do argumentów zaprezentowanych przez organ odwoławczy w odniesieniu do instytucji zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 104 k.p.a. decyzja jako akt administracyjny jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, wydanym w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego (lub w przepisach szczególnych), zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla jego treści. W ujęciu procesowym decyzja rozstrzyga konkretną sprawę administracyjną i kończy dane postępowanie. Rozstrzygnięcie stanowiące istotę decyzji musi zostać uzewnętrznione jako oświadczenie woli, stanowiące czynność kompetentnego podmiotu, podjętą w formie umożliwiającej zapoznanie się z jego treścią. Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 788) nie określa formy, w jakiej miałby zostać zatwierdzony uproszczony plan urządzenia lasu. Istotne jest jednak to, że plan jako podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany jest dla wyznaczonego obszaru, a nie dla poszczególnych właścicieli gruntów. Fakt, że akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, objęty wnioskiem wznowieniowym, został nazwany decyzją nie mógł zmienić zasadniczego charakteru ani oceny prawnej tego aktu. Skoro nie został on skierowany do właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem jako indywidualnie oznaczonych adresatów aktu administracyjnego – to nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie pozbawia to jednak właścicieli nieruchomości możliwości poszukiwania ochrony, która jest możliwa na gruncie powołanego przez organ odwoławczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – poprzez zakwestionowanie ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1883/06 – dostępny na stronie www//orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOIS), w którym stwierdził, że "zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 ustawy o lasach), kształtując sytuację prawną właścicieli lasu w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, jednak z uwagi na tryb dokonania omawianego zatwierdzenia nie może być ono utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast spełnia ono jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności." Podsumowując to zagadnienie, stwierdzić należy, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 w/w ustawy o lasach, jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i - jak już wspomniano - zakwestionowanie ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu jest możliwe w drodze zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, a nie w drodze zaskarżenia aktu zatwierdzającego taki plan. W rozpoznawanej sprawie skarżący zainicjowali postępowanie, którego przedmiotem jest akt zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu (akt z dnia [...] r. nr [...] nazwany decyzją). Wznowienie postępowania może jednak dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem wznowienia postępowania nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani też nie jest zaskarżalnym postanowieniem - to słusznie organ odwoławczy uznał, że nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 145 k.p.a. W sytuacji, gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynęło do organu, był on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Popełniony błąd przez organ I instancji w zakresie oparcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. wymagał ponownego rozpatrzenia tej kwestii i zastosowania prawidłowej podstawy prawnej oraz przedstawienia prawidłowej argumentacji przyjętej podstawy rozstrzygnięcia. Wobec tego, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji to naruszył art. 138 § 1 k.p.a. albowiem był zobowiązany również do określenia swojego stanowiska w sprawie poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Dostrzeżone naruszenie prawa wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia – o czym Sąd orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego w kwocie 200 zł, na które składają się koszty uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 wyroku).