II OSK 389/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 752/18 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Swarzędz na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie nadania ulicy [...] położonej w miejscowości S. nazwy [...] 1. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 752/18 prostuje oczywistą omyłkę w ten sposób, że w miejsce słów: "Rady Miejskiej w Swarzędzu" wpisuje słowa: "Miasta i Gminy Swarzędz", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta i Gminy Swarzędz kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 752/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy Swarzędz na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w sprawie nadania ulicy [...] położonej w miejscowości S. nazwy [...], uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (dalej: u.z.p.k.) i uchyleniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy zaskarżenie zarządzenia zastępczego przez Radę Miejską w Swarzędzu było niedopuszczalne; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 u.z.p.k. polegające na jego błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie stanowi dla organu nadzoru wystarczającej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że nazwa ulicy [...] położonej w miejscowości S. nie jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru; oraz na błędnym przyjęciu, że Wojewoda nie wykazał, by zachodziły określone w ustawie dekomunizacyjnej przesłanki prawne do wydania zarządzenia zastępczego. Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewoda Wielkopolski wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Swarzędzu na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) w sprawie nadania ulicy [...] położonej w miejscowości S. nazwy [...]; ewentualnie o: 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Rady Miejskiej w Swarzędzu i jej oddalenie; 3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona; 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 5. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., powołanym w pierwszej podstawie kasacyjnej, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda Wielkopolski powiązał naruszenie powołanego przepisu z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zarządzenia zastępczego zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.z.p.k."). Zgodnie z nim skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przyjęta przez Wojewodę Wielkopolskiego konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że zdaniem organu nadzoru Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną niespełnieniem warunków określonych w art. 6c u.z.p.k. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należy łączyć z takim zdarzeniem uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie przez sąd skargi, które zaistniało w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a więc po jego skutecznym wszczęciu. Postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Za "inne przyczyny stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania" uznaje się m.in. pozbawienie bytu prawnego zaskarżonego aktu w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub na skutek skorzystania przez organ, który wydał zaskarżony akt, z uprawnień autokontrolnych, bądź też jeśli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wskutek zmiany regulacji prawnych, sprawa przestała należeć do właściwości sądu administracyjnego. Jak tymczasem wynika z akt przedmiotowej sprawy, co zresztą wprost potwierdził Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu analizowanego zarzutu, zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane [...] czerwca 2018 r. Przepis art. 6c został natomiast dodany do u.z.p.k. w dniu 7 stycznia 2018 r., mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wejściu w życie zamiany u.z.p.k., którą dodano do niej art. 6c. W konsekwencji, co oczywiste, skarga Miasta i Gminy Swarzędz na to zarządzenie również została wniesiona po wejściu w życie rzeczonej nowelizacji. Zmiana stanu prawnego, która zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powinna skutkować umorzeniem postępowania, nie nastąpiła zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, lecz przed jego wszczęciem. Już tylko z tego powodu zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 6c u.z.p.k. nie mógł odnieść rezultatu oczekiwanego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Uzasadnienie analizowanego zarzutu świadczy o niespójności i niekonsekwencji argumentacji prawnej. Z jednej bowiem strony organ nadzoru wskazuje art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i twierdzi, że dodanie art. 6c do u.z.p.k. spowodowało, że Gmina utraciła prawo do popierania skargi na zarządzenie z dnia [...] czerwca 2018 r., co dawało podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z drugiej jednak wywodzi, że ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., to w sprawie miał zastosowanie dodatkowy warunek dopuszczalności skargi - brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.z.p.k. z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego. Taka konstatacja sugeruje, że intencją wnoszącego skargę kasacyjną mogło być wykazanie, iż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić skargę Miasta i Gminy Swarzędz, ponieważ skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 6c u.z.p.k. Uwzględniwszy powyższe, a także mając na uwadze, że zgodnie z art. 180 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, Sąd uznał za niezbędne wyjaśnienie, dlaczego art. 6c u.z.p.k. nie mógł stanowić podstawy do odrzucenia skargi Miasta i Gminy Swarzędz na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...]. Po pierwsze, należy więc podkreślić, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonywanie wykładni przepisów ustawowych w zgodzie z zasadami określonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalanie treści normy prawnej powinno zatem następować poprzez jej odkodowanie z przepisów ustawy oraz przepisów (zasad) zawartych w Konstytucji, z przyznaniem pierwszeństwa tym drugim (art. 8 Konstytucji). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowany już w judykaturze pogląd, że art. 6c u.z.p.k. nie może być interpretowany w sposób ograniczający ochronę sądową samodzielności gminy, gwarantowaną przez art. 165 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2786/18 i sygn. akt II OSK 2586/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 3045/18. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalna jest więc wykładnia wskazanego przepisu, która skutkuje wyłączeniem spod kontroli sądowej któregokolwiek z elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru. Po drugie zatem, wprowadzenie art. 6c u.z.p.k. należy odczytywać jako złagodzenie terminu (określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy), w którym gmina zobowiązana była zmienić nazwę ulicy, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Co za tym idzie, wypełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie należy oceniać z perspektywy spełnienia materialnoprawnych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego. Dlatego trzeba go wiązać z ustaleniem zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Jedynym przypadkiem, w którym sąd administracyjny odrzucenia skargę z przyczyn merytorycznych (związanych z interesem prawnym), jest natomiast art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który nie dotyczy jednak skargi na zarządzenia zastępcze. Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są zaś przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.). Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych m.in. w art. 6c u.z.p.k., to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi (zob. też powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 3045/18, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2653/18 i z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2207/18 Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 3 u.z.p.k., należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Wedle natomiast art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obwiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda – zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. - wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W świetle przywołanych regulacji stwierdzenie, że hipoteza normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. została wypełniona wymaga ustalenia, że osoba, którą upamiętnia nazwa danej ulicy, była symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Aby dana osoba była uznana za symbol określonego ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zatem zostać wykazane, że oznaczenie tej osoby (imię i nazwisko) stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielnie występująca taka nazwa identyfikuje się z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny. Podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest zatem, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.p.k., stwierdzenie, że właściwy organ nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. W myśl jednak art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 u.z.p.k. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Jak natomiast wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Sąd pierwszej instancji IPN w opinii z dnia 25 kwietnia 2018 r. przedstawił właściwie wyłącznie biogram Jakuba Przybylskiego. Wskazał mianowicie, że "Jakub Przybylski (1898-1944) był działaczem komunistycznym - członkiem Komunistycznej Partii Polski oraz komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej, z zawodu ślusarzem. Ukończył szkołę elementarną, wziął udział w I wojnie światowej (w 1917 r. powołano go do armii niemieckiej). W 1918 r. uczestniczył w rewolucji listopadowej na terenie Niemiec. Po powrocie do kraju, w latach 1923-1934 był zatrudniony jako ślusarz w poznańskich warsztatach kolejowych Polskich Kolei Państwowych. Od 1929 r. był członkiem Okręgowego Komitetu Wykonawczego Polskiej Partii Socjalistycznej - Lewica. Od 1930 r. działał w poznańskich strukturach Komunistycznej Partii Polski - będącej narzędziem polityki J. Stalina wobec Polski. W latach 1934-1937 był członkiem Wydziału Zawodowego Komitetu Okręgowego tej partii na obszar Poznańskiego i Pomorza. W czasie okupacji niemieckiej współtworzył w Poznaniu konspiracyjną siatkę komunistyczną. Po przerzuceniu w 1942 r. z Moskwy grupy dywersantów, którzy ogłosili utworzenie komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej, grupa ta weszła w jej struktury. J. Przybylski organizował miejskie i okręgowe władze komunistyczne PPR w Poznaniu, sam pełnił funkcję sekretarza Komitetu Miejskiego PPR. 28 kwietnia 1943 r. został aresztowany przez gestapo, a następnie 13 sierpnia 1944 r. rozstrzelany". Po przywołaniu opisanych faktów historycznych, organ współdziałający stwierdził, że "w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega kwestii, że osoba Jakuba Przybylskiego stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust.1 ustawy". Z kolei organ nadzoru ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że rzeczona opinia IPN potwierdziła ustalenia zespołu eksperckiego powołanego zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 lipca 2017 r. nr 349/17, które dorowadziły do uznania, że nazwa ulicy [...] w S. znalazła się na opracowanej przez ten zespół liście nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny. Jak już natomiast wskazano, przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacjach komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w u.z.p.k. Stanowisko to jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania u.z.p.k. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1825/18, z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2871/18. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa ulicy [...] odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii IPN z dnia 25 kwietnia 2018 r., ani w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez Jakuba Przybylskiego w strukturach organizacji komunistycznych, a tym bardziej sama przynależność do nich, uczyniła z niego osobę symbolizującą ten totalitarny ustrój. Jak natomiast trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, Jakub Przybylski z oczywistych względów (śmierci w sierpniu 1944 r.) nie brał udziału we wprowadzaniu w naszym kraju po 1944 r. ustroju totalitarnego. Komunistyczna Partia Polski, której był członkiem, została rozwiązana w końcu lat trzydziestych XX wieku, natomiast polska Partia Robotnicza dopiero po śmierci Jakuba Przybylskiego zdobyła i sprawowała władzę w Polsce. Przywołane w opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym informacje dotyczące przynależności i działalności Jakuba Przybylskiego w Komunistycznej Partii Polski i Polskiej Partii Robotniczej, w zestawianiu z innymi danymi na temat tej osoby, w szczególności dotyczącymi wykonywanego przez niego zawodu, organizowania w czasie okupacji niemieckiej działalności dywersyjno-sabotażowej na terenie fabryk i przedsiębiorstw, a także aresztowania przez gestapo i rozstrzelania, nie pozwalają – wbrew kategorycznemu i lakonicznemu zarazem twierdzeniu zawartemu w opinii IPN - niewątpliwie ustalić, że Jakub Przybylski symbolizował komunizm. Niekwestionowane okoliczności przynależności do Komunistycznej Partii Polski i Polskiej Partii Robotniczej, pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach i prowadzonej w nich działalności, nie są same w sobie wystarczające do przypisania Jakubowi Przybylskiemu przymiotu symbolu ustroju totalitarnego. Jak natomiast zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie przesądzając tego, czy Jakub Przybylski zasługuje na upamiętnienie poprzez posiadanie ulicy swego imienia i czy jest osobą symbolizującą komunizm, opinia IPN w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego działacz tak niskiego szczebla ma symbolizować komunizm. Wojewoda Wielkopolski, nie dokonując natomiast własnych ustaleń i ocen, bezkrytycznie zaaprobował rzeczoną opinię, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że stanowi ona wyraźne potwierdzenie ustaleń zespołu eksperckiego powołanego zarządzeniem z dnia 21 lipca 2017 r. W sytuacji, gdy ani z zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ani z opinii IPN nie wynika, aby Jakub Przybylski był symbolem komunizmu – poza takim stwierdzeniem samym w sobie - wydanie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia zastępczego było niedopuszczalne. Nastąpiło bowiem z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k., a także art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Dlatego zarzuty naruszenia art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 zw. z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.