II OSK 2207/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 113/18 w sprawie ze skargi Gminy Pakosław na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.47.2017.10 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Pakosław kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasycyjnego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 113/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Gminy Pakosław na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.47.2017.10 w przedmiocie zmiany nazw ulic, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" ulicy 22 stycznia w miejscowości Pakosław (pow. rawicki) nadał nazwę kadm. Stanisława Mieszkowskiego. Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że nazwa ulicy 22 stycznia spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Jak wynika z opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017 r. w dniu 22 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Pakosław. Zgodnie z polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako dzień wyzwolenia oraz powód wdzięczności wobec Armii Czerwonej. W latach 1944-1945 Armia Czerwona stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium kraju oraz budowy komunistycznego systemu, w pełni zależnego od władz w Moskwie. Stacjonowanie Armii Czerwonej na ziemiach polskich po roku 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich, objętych dominacją Związku Radzieckiego. Wskazał także, że skoro nazwa przedmiotowej ulicy nie została przez organ Gminy zmieniona, a obowiązek jej zmiany wynika z opinii IPN, to postanowił nadać tej ulicy nazwę kadm. Stanisława Mieszkowskiego. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Pakosław, domagając się jego uchylenia. Aktowi temu zarzucono naruszenie: art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zdaniem skarżącej nazwa ulicy "22 stycznia", a nie "22 stycznia 1945 r." nie pozwala jej wiązać tylko z jednym wydarzeniem historycznym. Data ta, zdaniem Gminy, nie jest związana z wkroczeniem Armii Czerwonej do Pakosławia, ale z opuszczeniem Pakosławia przez Niemców. Mieszkańcom nazwa tej ulicy kojarzy się z II wojną światową, ale w kontekście opuszczenia miejscowości przez Niemców, z Powstaniem Styczniowym oraz z Dniem Dziadka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w wydanym akcie nadzoru. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2018 r. strony podtrzymały stanowiska zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zarządzenia zastępczego Wojewody stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę wobec brzmienia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, który to przepis wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. (ustawa nowelizująca z dnia 14 grudnia 2017 r., Dz.U. z 2017 r., poz. 2495), a więc w terminie otwartym do wniesienia skargi. Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Jednakże Sąd uznał, że odebranie Gminie prawa do zaskarżenia aktu zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodne z zasadą niedziałania prawa wstecz. Nadto w przedmiotowej sprawie już tylko przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu przewidującej ochronę sądową samodzielności jednostek terytorialnych (art. 165 ust. 2 Konstytucji) wniesienie skargi jest dopuszczalne. Gmina Pakosław podnosiła okoliczności związane z faktem, że nie wykonała obowiązku, gdyż w jej ocenie nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą, co argumentowała. Brak wykonania obowiązku z ustawy nie wynikał więc z bezczynności gminy, a z braku podstaw prawnych do wykonania obowiązku, czego uznać za przyczyny zależne od gminy nie można. Dalej Sąd wyjaśnił, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego gmina do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art.18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym) nie ma możliwości wykazania, że nie zmieniając konkretnej nazwy nie naruszyła prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd uznał wniesienie skargi za dopuszczalne. Odnosząc się zaś do samego zarządzenia zastępczego Sąd wyjaśnił, iż to organ nadzoru, a nie IPN jest uprawniony do zastąpienia gminy w kwestii zmiany nazwy ulicy. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia Wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Nadto zadaniem Wojewody było ustalenie, czy przedłożona opinia – wydana przez dyrektora biura upamiętniania walk i męczeństwa – została wydana przez właściwy organ. Tymczasem organ nadzoru nie ustalił, czy przedłożona opinia spełnia warunki opinii IPN. Organ nie odniósł się również do merytorycznej zawartości tej opinii. Sądowi, jak zaznaczono, z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Zdaniem Sądu w żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 ustawy), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnia, czy data 22 stycznia w Pakosławiu rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej. Jak podała sama gmina, o Pakosław nie była stoczona żadna bitwa. 22 stycznia 1945 r. Pakosław opuścili Niemcy i to dla mieszkańców Pakosławia wiązało się z zakończeniem II wojny światowej. Przedmiotowa nazwa ulicy została wprowadzona uchwałą z dnia 2 października 1987 r. i jak podała skarżąca, związana była z datą wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej, a nie wkroczeniem Armii Czerwonej. Nazwy ulic gmina wybiera w sposób neutralny. Końcowo Sąd dodał, że nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Nazwa ulicy "22 Stycznia" w Pakosławiu nie kojarzy się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Gminie Pakosław nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie jest dla organu nadzoru wiążąca; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "22 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru; 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i nieprzyjęcie, że nazwa ulicy: "22 Stycznia" w Pakosławiu jest nazwą propagującą komunizm, co ma istotny wpływ na wynik sprawy; 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), jest zatem błędna pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii; 6. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego uzasadnienia wyroku, wewnętrznie sprzecznego oraz brak zawarcia w nim wyczerpującego wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną, a sprowadzającego się z jednej strony do uznania za wiarygodną opinię IPN, z której wynika, że: "dnia 22 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Pakosław" (Sąd: "Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski"), a następnie przyjęcie przez ten Sąd, że sporna data jest "datą wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej, a nie wkroczeniem Armii Czerwonej", co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W piśmie z dnia 24 października 2018 r. Gmina Pakosław wniosła o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, jak też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania. Natomiast w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku legitymacji dla Gminy Pakosław do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017 r. Zdaniem organu nadzoru wobec treści art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznawać merytorycznie wniesionej w tej sprawie skargi i w konsekwencji uwzględnić jej, lecz winien umorzyć wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Jednakże tak sformułowany zarzut, w okolicznościach tej sprawy, jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie - patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 2798/15, publikowany LEX nr 2261496. Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Artykuł 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji określając właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis intertemporalny art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonych zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Poza sporem jest, że zarządzenie zastępcze zostało w tej sprawie doręczone 13 grudnia 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie dnia 7 stycznia 2018 r. Wydanie zarządzenia zastępczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego, otwiera kolejny etap postępowania, postępowania sądowoadministracyjego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Tym samym art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia wykazywanego w oparciu o art. 6c omawianej ustawy we wniesionym środku odwoławczym twierdzenia o braku legitymacji dla Gminy Pakosław do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia zastępczego, a w konsekwencji nie było w tej sprawie jakichkolwiek przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest złagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Generalnie więc art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca bez odniesienia się do roku. W sytuacji gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat) to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie, ul. "22 Stycznia" faktycznie symbolizuje komunizm. Natomiast Wojewoda Wielkopolski, wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego aktu nadzoru by nazwa ul "22 Stycznia" w miejscowości Pakosław w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm. Niesporne jest, iż Wojewoda Wielkopolski podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze, w którym uznano, że nazwa ulicy "22 Stycznia" w miejscowości Pakosław spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w całości oparł się na opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017 r., która formułowała taki wniosek. Zaś z opinii tej wynikało, że w dniu 22 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Pakosław. Zgodnie z propagandową polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Generalnie uznano, że waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia role daty symbolizującej komunizm. Do akt sprawy dołączono również uchwałę Gminnej Rady Narodowej w Pakosławiu Nr XV/111/87 z dnia 2 października 1987 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Pakosławiu, z której wynikało, że jednej z ulic nadano nazwę "22 stycznia", która jednak nie zawierała uzasadnienia pozwalającego na poznanie intencji nadania ww. nazwy ulicy, natomiast z twierdzeń Gminy prezentowanych w skardze wynikało, iż przedmiotowa nazwa ulicy została wprowadzona uchwałą z dnia 2 października 1987 r. i związana była z datą wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej, a nie wkroczeniem Armii Czerwonej. Podnoszono, że nazwy ulic Gmina wybiera w sposób neutralny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał Wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Podkreślono, iż organ nadzoru nie odniósł się do merytorycznej zawartości tej opinii. Zaznaczono, co potwierdza również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków WSA w Poznaniu, iż w sprawach zmiany nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim opinie IPN były lakoniczne i brzmiały praktycznie identycznie, a różnił je tylko zapis dotyczący daty opisywanej jako data wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Stąd też zasadnie uznano, w okolicznościach tej sprawy, iż faktycznie w żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opinia IPN znajdująca się w tej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniała, czy data 22 stycznia w Pakosławiu rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej. Z zaprezentowanego stanowiska Sądu wyraźnie wynika, że samo twierdzenie, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 22 stycznia 1945 r. do miejscowości Pakosław nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, iż ul. "22 Stycznia" (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro dopuszczalna jest również i odmienna interpretacja przedstawiona przecież w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że dnia 22 stycznia 1945 r. Pakosław opuścili Niemcy i to dla mieszkańców Pakosławia wiązało się z zakończeniem II wojny światowej. W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez. Organ nadzoru tym samym w sposób niewątpliwy w rozpoznawanej sprawie nie wykazał, by ul. "22 Stycznia", bez oznaczenia roku symbolizowała określony system polityczny (komunizm) i że ta data znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Wątpliwości te nie mogły być rozwiane poprzez poznanie intencji jakimi kierowała się Gminna Rada Narodowa w Pakosławiu, która uchwałą z dnia 2 października 1987 r. nadawała ulicom Pakosławia nazwy, w szczególności nadała wówczas nazwę ul. "22 Stycznia" - gdyż brak jest w tym zakresie uzasadnienia dla podjęcia takiej treści uchwały. Niemniej jednak na organie nadzoru, niezależnie od lakonicznej opinii IPN ciążył obowiązek wykazania, że sporna nazwa ulicy symbolizuje komunizm. Symbol to przedmiot lub znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, str. 936). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizującą określony system publiczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że kojarzy się jednoznacznie z tym systemem. Tylko wtedy symbol jest czytelny i rozpoznawalny. Generalnie brak wnikliwej i pogłębionej analizy dla zaprezentowanego stanowiska w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym o symbolizowaniu przez nazwę ul. "22 Stycznia" w Pakosławiu komunizmu nie pozwala, jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, na uznanie kwestionowanego aktu nadzoru za odpowiadający prawu. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegający na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "22 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i nieprzyjęcie, że nazwa ulicy: "22 Stycznia" w Pakosławiu jest nazwą propagującą komunizm, jak i obrazę art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez bezpodstawne uznanie, iż opinia IPN została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), jest zatem błędna pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Jak już wyżej wykazano wydanie zarządzenia zastępczego wobec niewykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii IPN. Zatem z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym, natomiast sama w sobie jest niezaskarżalna. Zasadnie, w okolicznościach tej sprawy, jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia ta nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. Jak wynika z poglądów w judykaturze – opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki – Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008, str. 99) - patrz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18. Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie wydającym zarządzenie zastępcze spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę. Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia IPN nie wiąże Wojewody. Wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię Instytutu Pamięci Narodowej co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego. Takie też słuszne stanowisko zaprezentował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Chybiony jest zarzut, czyniony wobec Sądu pierwszej instancji, braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, albowiem ten – wbrew stanowisku organu nadzoru – został właściwie oceniony w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nie można także przyjąć, że Sąd uznał opinię IPN za błędną pod względem formalnym, aczkolwiek uwagi co do podmiotu wydającego tę opinię zawarte w zaskarżonym wyroku wskazywały wyłącznie na potrzebę badania przez Wojewodę Wielkopolskiego również i tego czy opinia podpisana została przez uprawniony podmiot. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował opinii IPN, a wyłącznie wskazał, że opinia nie jest wystarczająca dla ustalenia faktu utożsamiania z symbolem komunizmu ul. "22 Stycznia" w miejscowości Pakosław, z czym należy się zgodzić. Nie można w żadnym wypadku w tym zakresie mówić o naruszeniu art 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. jak i w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. Przede wszystkim opinia IPN znajdowała się w aktach sprawy w oparciu o które orzekał organ nadzoru i które zostały przedstawione Sądowi, zaś Sąd pierwszej instancji nie dopuszczał w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jakichkolwiek dowodów ani zawnioskowanych przez strony ani z urzędu. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały, zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a., odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r. II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku – patrz: wyrok NSA z 24 maja 2017 r. I OSK 2232/15, LEX nr 2338672. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa, co do zasady poddaje się ocenie i umożliwia kontrolę instancyjną. Jak już wyżej wykazano przeprowadzona wykładnia przepisów prawa przedstawiona w uzasadnieniu tego wyroku jest w pełni prawidłowa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.