II SA/Po 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017r. nr KN- I.4102.47.2017.10 Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016r., poz. 744 ze zm. – dalej ustawa lub ustawa o zakazie propagowania komunizmu) ulicy 22 stycznia w miejscowości Pakosław (pow. rawicki) nadał nazwę kadm. Stanisława Mieszkowskiego.(§ 1 ). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 2). Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ww. ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W związku z tym, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie. Wojewoda wskazał, że wydanie zarządzenia zastępczego musi być poprzedzone wydaniem opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN") potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 ustawy), Organ pismem z dnia 18 września 2017 r. znak: KN- 1.4102.9.2017.21 wystąpił do IPN z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy 22 Stycznia w miejscowości Pakosław wypełnia normę art. 1 ustawy. Wojewoda zacytował dołączoną do ww. pisma notę historyczną, z której wynikało, że "dnia 22 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Pakosław w województwie wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było niezgodnie z faktami historycznymi - jako dzień wyzwolenia oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal polowy terytorium RP do ZSRR, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. (...) Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją Związku Radzieckiego. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm". Dalej organ wskazał, że nazwa ulicy 22 Stycznia nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez IPN. Działający przy Wojewodzie Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (zwany dalej: "Zespołem"), przedłożył organowi nadzoru nowe propozycje nazwy ulicy. Wojewoda Wielkopolski biorąc pod uwagę propozycje przedstawione przez Zespół postanowił nadać niniejszej ulicy nazwę kadm. Stanisława Mieszkowskiego. Następnie organ szeroko uzasadnił, że sylwetka kadm. Stanisława Mieszkowskiego zasługuje na wyeksponowanie poprzez nadanie nazwy ulicy zamiast obecnej nazwy 22 stycznia. Nie zgadzając się z zarządzeniem zastępczym Gmina Pakosław (dalej strona lub skarżąca) [...] stycznia 2018r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy 22 stycznia jest datą symbolizującą i propagującą komunizm i stanowi podstawę do zmiany nazwy ulicy w trybie powołanej ustawy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego jako sprzecznej z prawem i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu gmina podała, że choć wojewoda nie zawarł w uzasadnieniu sformułowania, że w pełni podziela opinię IPN, to jednak wydał zaskarżone zarządzenie ( z ustawy nie wynika, że opinia IPN jest dla Wojewody wiążąca). Argumentując swoje stanowisko skarżąca wskazała, że nazwa ulicy brzmi "22 stycznia", nie " 22 stycznia 1945 r.", co nie pozwala jej wiązać tylko z jednym wydarzeniem historycznym. Data ta w ocenie skarżącej nie jest związana z gloryfikowaniem Armii Czerwonej, a z opuszczeniem Pakosławia przez Niemców. Nie kojarzono jej z "bohaterską działalnością Armii Czerwonej" bo o Pakosław nie toczyła się żadna bitwa. Skarżąca podała, że obecnie mieszkańcom nazwa tej ulicy kojarzy się z II wojną światową, ale w kontekście opuszczenia miejscowości przez Niemców, z Powstaniem Styczniowym albo z Dniem Dziadka. Wskazała, że w Pakosław zawsze był i jest gminą rolniczą. Jego starsi mieszkańcy wspominają Armię Czerwoną w negatywnym świetle, jaką tych, którzy rozgrabili gospodarstwa, poniszczyli maszyny i wybili lub zabrali całą trzodę. Data 22 stycznia bez wskazania roku jest datą powtarzającą się w kalendarzu i nie powinna być kojarzona tylko z rokiem 1945 i z "wątpliwym" wydarzeniem, tj. przejściem Armii Czerwonej przez Polskę. Skarżąca podniosła również, że nazwa ulicy została nadana uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Pakosławiu 2 października 1987 r. a więc u schyłku systemu komunistycznego w Polsce. Jej brzmienie nie ma żadnego odniesienia do komunizmu, "Armii Czerwonej", czy jakichkolwiek "wyzwolicieli". W Pakosławiu nie nazywano ulic jakimikolwiek nazwiskami, wybierano nazwy neutralne. W ocenie skarżącej nazwa ulicy 22 stycznia nie ma żadnego odniesienia do komunizmu, dlatego nie została ona zmieniona przez Radę Gminy. Skarżąca wskazała, że zmiana nazwy ulicy została negatywnie odebrana przez mieszkańców, szczególnie przedsiębiorców, którzy będą musieli dokonywać aktualizacji dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie stanowiła opinia IPN, z której wynika, iż nazwa ulicy 22 stycznia odnosi się do wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Pakosław, w związku z czym jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Organ stwierdził, ze przeprowadzone postępowanie nadzorcze w trybie art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ma szczególny charakter. Wymaga uzyskania opinii IPN, a jeżeli z niej wynika ze nazwa narusza art. 1 ww. ustawy organ nadzoru obligatoryjnie wydaje zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nowej nazwy zgodnej z ustawą, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody organ nadzoru w ramach takiego postępowania nie jest legitymowany do przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających. Wszelkie dodatkowe informacje, wyjaśnienia czy inne dowody nie mają wpływu na stanowisko organu nadzoru, który jest związany wynikiem opinii IPN. Wojewoda powołał się również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt SA/Gl 781/1: w którym Sąd stwierdził, iż " (...) opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. (por. np. art. 53 pkt 7 ustawy o IPN). W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. (...) potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru". Wojewoda wskazując na treść art. 5 ustawy podał, że zmiana nazwy ulicy nie będzie generować dodatkowych kosztów dla mieszkańców a nadto nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową. W piśmie z dnia [...].04.2018r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii IPN, ale już sama opinia nie ma charakteru wiążącego. Wojewoda musi sam dokonać oceny czy nazwa ulicy spełnia przesłanki do jej zmiany. Organem nadzoru nad samorządami gminnymi jest bowiem Wojewoda a nie IPN. Powołując się na wyroki sądów wskazał, że opinia ta jest tylko jednym z elementów stanu faktycznego a do Wojewody należy ocena przesłanek czy dana nazwa ulicy "propaguje komunizm". Podał również, że ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie naruszać norm konstytucyjnych. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu winny być wykładane ściśle. Należy wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Nazwa ulicy 22 stycznia w Pakosławiu nie kojarzy się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Zdaniem skarżącej dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro gmina miała obowiązek zmienić nazwę ulicy w terminie 12 miesięcy bez wskazania, których nazw ulicy ma to dotyczyć, mogło chodzić tylko o nazwy, których znaczenie i symbolika były oczywiste. Zdaniem skarżącej to czy dana nazwa propaguje komunizm jest kategorią ocenną a nie faktem historycznym i powinna podlegać interpretacji i weryfikacji na etapie wydawania rozstrzygnięcia przez Wojewodę jak i może podlegać weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Podała, że data 22 stycznia w Pakosławiu nie była kojarzona z "bohaterską działalnością Armii Czerwonej", gdyż nie była stoczona żadna bitwa o Pakosław, wojska radzieckie nie były przyjmowane " z wdzięcznością". Kiedy do miejscowości weszli Rosjanie, Niemcy już zdążyli opuścić ten teren. Obecności Armii Czerwonej nie wspominają dobrze najstarsi mieszkańcy gminy. Gmina nie dopatrzyła się więc w tej nazwie symbolu komunizmu, nie była poinformowana przez Wojewodę, że wszczął postępowanie w sprawie zmiany ulicy a tym samym nie dał gminie żadnej możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Skarżąca podała również, że nie ma podstaw do ograniczenia jej do wniesienia skargi z art.6 c ustawy z 1.04.2016r., ograniczenie to weszło w życie po złożeniu skargi, jego treść narusza prawo gminy do ochrony sądowej przewidzianej w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Na rozprawie 28 kwietnia 2018r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko gminy, przedłożył spis wszystkich ulic w Pakosławiu i podał, że wybierano je tak, by były one neutralne. Nazwa 22 stycznia nikomu ze społeczności lokalnej nie kojarzy się z komunizmem ani z Armią Czerwoną. Tylko ta ulica została zmieniona zarządzeniem zastępczym. Gmina znała obowiązki wynikające z ustawy i nie zmieniła nazwy żadnej ulicy uznając, że nie naruszają one zakazu propagowania komunizmu. Pełnomocnik Wojewody powołując się na postanowienia tut. Sądu wniósł umorzenie postępowania z uwagi na treść art. 6 c ustawy. Podał, że skoro to na gminie ciążył obowiązek przeglądu nazw ulic to brak sygnalizacji ze strony Wojewody nie może być uznany za brak możliwości wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego. (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego z 13 grudnia 2017r. zmieniającego nazwę ulicy 22 stycznia w miejscowości Pakosław (pow. rawicki) na nazwę kadm. Stanisława Mieszkowskiego. Materialnoprawną podstawę w/w zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016r., poz. 744 ze zm., dalej ustawa). Zgodnie z tym przepisem: w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl ust. 1 art. 6 cyt ustawy: obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Rada Gminy Pakosław zobowiązana była do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 3). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej –Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dokonała zmiany ulicy "22 stycznia" w Pakosławiu, uznając, że nie jest ona sprzeczna z ustawą. Odmiennego zdanie był Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN w dniu [...].11.2017r., o którą wystąpił [...].2017r. – 13.12.2017r. wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zarządzenie zastępcze jest kolejnym oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym stosowany jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od stosowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów. Stosując środek zastępujący akt samorządu terytorialnego – organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy, nie poprzestaje już na ocenie prawidłowości procesu konkretyzacji prawa ale sam włącza się w ten proces. (tak Akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego w Polce. Paweł Chmielnicki, wydanie 1Lexis Nexis,str.245). Środek ten musi być więc stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia w sytuacjach gdy organ samorządu nie wykonana łożonych przez niego obowiązków. Zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej u.s.g.),które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Taka uchwała została podjęta przez Radę Gminy Pakosław 28 grudnia 2017r. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez gminę skargi na zarządzenia zastępcze wojewody w dniu 5 stycznia 2018r., wobec brzmienia art. 6 c tej ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z 14 grudnia 2017r., (Dz.U.2017.2495), która weszła w życie 7 stycznia 2018r., czyli w terminie otwartym do wniesienia skargi.(zarządzenie zastępcze zostało doręczone gminie 13.12.2017r.) Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Zdaniem Sądu odebranie gminie możliwości wniesienia skargi już po jej wniesieniu i uprzednim pouczeniu o możliwości jej złożenia, podjęcia uchwały o zaskarżeniu aktu zgodnie z art.98 ust. 2 u.s.g. jest niezgodne z zasadą niedziałania prawa wstecz. Nadto w przedmiotowej sprawie już tylko przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu przewidującej ochronę sądową samodzielności jednostek terytorialnych (art. 165 ust. 2 Konstytucji) wniesienie skargi jest dopuszczalne. Gmina Pakosław podnosiła bowiem okoliczności związane z faktem, że nie wykonała obowiązku, gdyż w jej ocenie nazwa przedmiotowej ulicy nie była sprzeczna z ustawą, co argumentowała. Brak wykonania obowiązku z ustawy nie wynikał więc z bezczynności gminy a z braku podstaw prawnych do wykonania obowiązku, czego uznać za przyczyny zależne od gminy nie można. W ustawie, jak słusznie wskazał pełnomocnik Wojewody organ nadzoru nie ma nałożonego obowiązku uprzedniego informowania gminy o kwestionowaniu nazwy ulicy w myśl ustawy. Ustawa nie przewiduje jednak również informowania organu nadzoru przez gminę o braku podstaw do zmiany ulicy wynikających z uznania, że dana nazwa nie narusza ustawy. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego gmina do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art.18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 1u.s.g.) nie ma możliwości wykazania, że nie zmieniając konkretnej nazwy nie naruszyła prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym wniesiona skarga była dopuszczalna. Odnosząc się do wskazanych przez organ nadzoru postanowień umarzających postępowanie sąd wskazuje, że ich treścią przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie był związany. Orzeczenia wydawane w innych sprawach mogą być powoływane jedynie jako wyraz pewnego poglądu prawnego, linii orzeczniczej z uwzględnieniem jednakże specyfiki każdej z rozpoznawanych spraw. Pogląd o braku dopuszczalności skargi wyrażony w cytowanych przez organ nadzoru postanowieniach w niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej, zdaniem sądu, nie ma zastosowania. Przechodząc do kwestii samego zarządzenia nadzorczego należy wskazać, że nie jest ono instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami nadzorczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art.91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art.91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10,z dnia 14 czerwca 2010r. sygn.II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z poglądem wyrażonym w cytowanym przez organ nadzoru wyrokiem WSA w Gliwicach 16.10.2017r., sygn IV SA/GL 781/17( n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17.04.2018r., II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru a nie IPN. Wymóg uzyskania opinia rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie sąd podziela wskazane w piśmie pełnomocnika sądów administracyjnych poglądy prawne. ( wyrok WSA w Poznaniu z 22.03.2018r., sygn. IV S.A./Po 158/18, wyrok WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., III S.A./Gd 126/18 i in). Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia Wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Nadto wojewoda musi zbadać czy została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją dyrektor biura upamiętniania walk i męczeństwa – komórki organizacyjnej instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są prezes, kolegium dyrektor oddziału, zgodnie z § 8 ust statutu prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z 3.11.2017r. Nie ustalił, czy w ogóle choćby formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu. Nie ustalił, czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Nie odniósł się również do jej merytorycznej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, a czego w ogóle nie wziął pod uwagę wojewoda, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy rzeczywiście wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo, skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 ustawy), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnia, czy data 22 stycznia w Pakosławiu rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej. Jak podała sama gmina, o Pakosław nie była stoczona żadna bitwa. 22 stycznia 1945r. Pakosław opuścili Niemcy i to dla mieszkańców Pakosławia wiązało się z zakończeniem II wojny światowej. Wkroczenie Armii Czerwonej nie było dla mieszkańców Pakosławia wydarzeniem wymagającym celebrowania, a wręcz wspominane jest z niechęcią. Nazwa ulicy "22 stycznia" nie została również nadana w okresie, w którym uznać by można, że praktyką władz komunistycznych było celebrowanie niezgodnych z faktami historycznymi wkroczenia Armii Czerwonej jako "dnia wyzwolenia". Została ona bowiem wprowadzona uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Pakosławiu 2.10.1987r. I jak podała skarżąca związana była z datą wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej a nie wkroczeniem Armii Czerwonej. Nazwy ulic gmina wybiera w sposób neutralny. Jedyną nazwą odnoszącą się do konkretnej osoby jest nowa nazwa nadana przez Wojewodę w zarządzeniu zastępczym. A obecnie mieszkańcom Pakosławia ulica "22 stycznia" kojarzy się różnie, z dniem zakończenia II wojny światowej,z Powstaniem Styczniowym,z Dniem Dziadka. Nie stanowi symbolu komunizmu. W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa "22 stycznia" w Pakosławiu jest niepełną datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał choćby treści uchwały ją wprowadzającej z uzasadnieniem. Nie ustalił czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Słusznie wskazała skarżąca, że ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie naruszać norm konstytucyjnych. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu winny być wykładane ściśle. Należy wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., sygn. III SA/Gd 124/18) Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Nazwa ulicy "22 stycznia" w Pakosławiu nie kojarzy się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw.z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art.6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych.