IV SA/Gl 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr NPII.4131.1.208.2017 w przedmiocie nadania nazwy rondu w mieście Bielsku-Białej oddala skargę. W dniu 31 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr XXV/469/2017 w sprawie nadania nazwy Ryszarda Dziopaka skrzyżowaniu (rondu) przy ul. Komorowickiej-Bestwińskiej-Barkowskiej-Ignacego Daszyńskiego w Bielsku-Białej, którego położenie szczegółowo określone zostało w załączniku, natomiast wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Bielska-Białej (§ 2). W § 3 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Bielsku-Białej ustaliła, iż wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W dniu 9 lutego 2017 r. wyżej opisana uchwała została doręczona do organu nadzoru - Wojewody Śląskiego, który po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 22.03.2017 r., nr BUWKa-940-14(2)/17(3116), zawiadomieniem z dnia 29 marca 2017 r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr NPII.4131.1.208.2017, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził w całości jej nieważność jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, zwanej dalej w skrócie: "ustawa"). Dokonując badania jej zgodności z prawem wskazał, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy). Stwierdzenie nieważności takiej uchwały, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1 ustawy, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność (art. 2 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu nadzoru, z opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z dnia 22 marca 2017 r., nr BUWKa-940-14(2)/17 (3116), wynika, iż nazwa ronda nadana uchwałą jest nazwą, o której mowa w art. 1 ustawy, stąd koniecznym stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W treści opinii IPN poinformował między innymi, że (cytat): "Ryszard Dziopak (1929-1999) - działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, członek Komitetu Wojewódzkiego PZPR, w latach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na Sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor Fabryki Samochodów Małolitrażowych w Bielsku-Białej odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r.". Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 91 ust. 1 u.s.g., zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości było uzasadnione i konieczne. W skardze z dnia 4 maja 2017 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Miasto Bielsko-Biała (powołane w skrócie jako: "skarżąca") domagała się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 5 kwietnia 2017 r. i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy oraz art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po czterech dniach roboczych od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, co pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jak również pełnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza opinii z dnia 22 marca 2017 r. i złożenia w tym zakresie wyjaśnień, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6-8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez brak informacji i danych umożliwiających odniesienie się do kwestii zachowania przez organ nadzoru terminu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym daty wysłania wniosku o opinię do IPN i daty jej otrzymania prze ten organ. Zdaniem skarżącej, trzydziestodniowy termin zawity do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego minął w dniu 11 marca 2017 r., zważywszy na wpływ uchwały do organu nadzoru w dniu 9 lutego 2017 r., zatem dopuścił się on naruszenia tego terminu, bowiem wydał rozstrzygnięcie w dniu 5 kwietnia 2017 r. Dodatkowo, skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ nadzoru prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, że to sprzeczność z tym przepisem stanowi podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w związku z nadaniem nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm lub ustrój totalitarny. Jej zdaniem, doszło do omyłki pisarskiej w podstawie prawnej zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia nadzorczego i faktycznie jego podstawę powinien stanowić art. 1 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy. Odnosząc się do treści opinii IPN skarżąca stwierdziła, że wyrywkowe i niepełne, a nawet częściowo niezgodne ze stanem faktycznym i prawdą historyczną, stwierdzenie, że: "Ryszard Dziopak (1929-1999) - działacz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, członek Komitetu Wojewódzkiego PZPR, w latach 1972-1981 z ramienia PZPR "poseł na Sejm PRL", nomenklaturowy dyrektor Fabryki Samochodów Małolitrażowych w Bielsku-Białej odwołany na skutek protestów robotniczych w 1981 r.", przy czym pomija jego zasługi dla rozwoju miasta Bielska-Białej w kontekście wiedzy, wykształcenia, doświadczenia i umiejętności nabytych przed objęciem funkcji Dyrektora Fabryki Samochodów Małolitrażowych w Bielsku-Białej. Organ nadzoru nie uwzględnił również przekazanego mu w tej sprawie pisemnego stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej Bielska-Białej z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr RM.0711.1.2017, ale oparł się wyłącznie na informacji IPN o rzekomym "odwołaniu" ze stanowiska Dyrektora FSM "na skutek protestów robotniczych w 1981 r.". Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z tym, że bycie członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR albo posłem na Sejm PRL z ramienia PZPR do dnia 31 grudnia 1989 r. oznacza automatycznie i to bez względu na inne ewentualne zasługi czy dokonania, że dana osoba nie będzie mogła zostać uhonorowana poprzez nadanie jej imienia budowli, obiektowi czy urządzeniu użyteczności publicznej, w tym ulicom, mostom, placom, domom kultury, teatrom itp. W tym zakresie dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 1 ustawy jest ze wszech miar nieprawidłowa. Wywiodła, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały przez blisko dwa lata szczegółowo były przeanalizowane procedury i wszystkie okoliczności związane z tą sprawą. Już w miesiącu luty. 2015 r. senator RP Rafał Muchacki wystąpił do prezydenta Miasta Bielska-Białej Jacka Krywulta z wnioskiem dotyczącym upamiętnienia Ryszarda Dziopaka jako twórcy nowoczesnego przemysłu motoryzacyjnego w Bielsku - Białej, lokalnego patrioty i działacza gospodarczego. W trakcie tej procedury skierowano już w miesiącu wrześniu 2015 r. pismo do IPN z prośbą o informacje, co do ewentualnej współpracy Ryszarda Dziopaka z organami bezpieczeństwa PRL. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. IPN powiadomił pełnomocnika Prezydenta Miasta Bielska-Białej, że po zakończeniu kwerend wszelkie zgromadzone materiały archiwalne są gotowe do udostępnienia. Po zapoznaniu się z nimi przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Bielska - Białej stwierdził on, że Ryszard Dziopak nie współpracował ze służbami bezpieczeństwa PRL. Ustalono natomiast, że Ryszard Dziopak po ukończeniu studiów ekonomicznych w 1953 r. rozpoczął pracę w Bielsku-Białej, a od 1960 r. był dyrektorem Wytwórni Sprzętu Mechanicznego, w której produkowano między innymi silniki do samochodu Syrena, układy kierownicze i sprężarki do ciągników Ursus, sprężarki do silników WSW Andrychów i WSK Mielec. Było to jedno z najlepszych przedsiębiorstw z tej branży. Dzięki jego staraniom miejscem produkcji licencyjnego samochodu małolitrażowego zostało miasto Bielsko-Biała, a nie konkurujące z nim miasta, takie jak Świdnik czy Świętochłowice. Na bazie Wytwórni Sprzętu Mechanicznego w Bielsku-Białej z dniem 1 stycznia 1972 r. powstała Fabryka Samochodów Małolitrażowych (dalej: "FSM"), w której skład wchodziło 12 przedsiębiorstw zatrudniających ok. 30 tysięcy pracowników. Całością od początku kierował Ryszard Dziopak, zdobywając zaufanie, szacunek i autorytet, tak pośród załogi, jak i przedstawicieli Fiata jako licencjodawcy. W 1980 r. z taśm produkcyjnych FSM zjechał milionowy samochód i przekroczono projektową zdolność produkcyjną, tj. 250 tysięcy sztuk rocznie. W późniejszym okresie, tj. w miesiącu kwietniu 1981 r. Ryszard Dziopak na własną prośbę przeszedł na emeryturę. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru przedstawił odmienną ocenę jego postawy, w szczególności w latach 1980-1981, czyli inną niż ówcześni działacze powstających struktur NSZZ "Solidarność", tak działających w FSM, jak i ponadzakładowym MKZ. Osoby te, w ocenie skarżącej wskazują, że Ryszard Dziopak użyczał przedstawicielom NSZZ "Solidarność" samochodów, czy nawet wspomagał druk pierwszych numerów "Solidarności Podbeskidzia". U podstaw złożonej przez niego rezygnacji legły wewnątrzpartyjne rozgrywki, a nie wola załogi przedsiębiorstwa. Charakterystyczne jest również to, że Ryszard Dziobak jako poseł na Sejm bezpośrednio po wprowadzeniu stanu wojennego krytykował tę decyzję z mównicy sejmowej. W tych okolicznościach stwierdzenie, że był "nomenklaturowym dyrektorem" czy też, że został odwołany wskutek protestów robotniczych, jest całkowicie niezgodne z prawdą historyczną. Zdaniem skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów i dowodów, na których oparł się organ nadzoru, a uzasadnienie również wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, aby umożliwić sprawdzenie przez sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu i motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn.. akt II SA/Op 632/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). W niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zarówno jego sentencja, jaki i uzasadnienie nie jest ścisłe, precyzyjne i dokładne oraz kompletne, stąd też skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 sierpnia 2017 r., organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi akcentował, że bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego został przerwany, z uwagi na zwrócenie się w dniu 1 marca 2017 r. o opinię do IPN, która została mu doręczona w dniu 27 marca 2017 r., zatem termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., upływał z dniem 8 kwietnia 2017 r. i został zachowany, bowiem rozstrzygnięcie zapadło w dniu 5 kwietnia 2017 r. Wskazanie w jego podstawie prawnej jedynie art. 1 ust. 1 ustawy z pominięciem ust. 2 pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem uchwały, która narusza zarówno art. 1 ust. 1, jak i ust. 2 ustawy. Analiza konstrukcji przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny, czy dana nazwa mieści się w katalogu wymienionym w art. 1 ustawy, ale warunkiem koniecznym jest uzyskanie opinii IPN, która nie ma charakteru pomocniczego ale wiążący. Sam organ nadzoru nie posiada możliwości jej weryfikowania z uwagi na brak dostępu do materiałów źródłowych. Z doręczonej w tej sprawie opinii jednoznacznie wynika, że w ocenie IPN nazwa ronda im. Ryszarda Dziopaka w Bielsku - Białej "powinna" zostać zmieniona jako wypełniająca normę art. 1 ustawy. Z tego powodu, w oparciu o art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g., w rozstrzygnięciu nadzorczym odpowiednio zastosowano przepisy k.p.a. i jakiekolwiek dodatkowe wyjaśnienia, czy inne dowody nie mogły mieć wpływu na stanowisko organu nadzoru, który był związany opinią IPN. Co więcej nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym musi skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyłącznie takie które miałoby wpływ co do istoty na ten akt (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 379/16, CBOS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Kryterium oceny legalności, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g,. stanowi zgodność takiego aktu z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr NPII.4131.1.208.2017, w którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XXV/469/2017 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie nadania nazwy Ryszarda Dziopaka skrzyżowaniu (rondu) przy ul. Komorowickiej-Bestwińskiej-Barkowskiej-Ignacego Daszyńskiego w Bielsku-Białej, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, zwanej jak dotychczas: "ustawa"), która jako akt prawa miejscowego miała podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) w związku z art. 42 u.s.g. (por. § 3 uchwały). Kontrolowane przez skład orzekający rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało w trybie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "u.s.g."). Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., to wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem ("Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90."). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała ta podejmowana jest w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. i stanowi materialnoprawną przesłankę wniesienia skargi, dającą upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przedmiotowej sprawie, w dniu 25 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej podjęła uchwałę nr XXVIII/537/2017 w sprawie wniesienia skargi na obecnie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Akta sprawy dodatkowo potwierdzają, że wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 kwietnia 2017 r. zostało w tym samym dniu doręczone skarżącej, a skarga została nadana w dniu 5 maja 2017 r. z zachowaniem wymaganego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia za pośrednictwem organu nadzoru. Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ spełnione zostały wszystkie jej wymogi formalne oraz zachowany został termin do jej wniesienia. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast, stosownie do art. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1), a także za propagujące komunizm uważa się nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). W tym miejscu dostrzec należy, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z zacytowanym powyżej art. 1 ustawy, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej w skrócie, jak dotychczas: "IPN") potwierdzającej tę niezgodność (art. 2 ust. 1). Jednocześnie termin oczekiwania na opinię wstrzymuje bieg terminu do stwierdzenia nieważności aktu (art. 2 ust. 3 zdanie drugie ustawy). Z tego powodu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organ nadzoru był uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem nie uchybił terminowi instrukcyjnemu zawartemu w art. 2 ust. 3 ustawy w związku z art. 91 ust. 1 (zdanie drugie) u.s.g. Jednym z kluczowych zagadnień występujących w rozpatrywanej sprawie jest właśnie ocena charakteru tego terminu. Otóż wbrew stanowisku skarżącej nie można terminu tego uznawać za termin zawity czy też prekluzyjny, co skutkowałoby tym, że po jego upływie IPN utraciłby uprawnienie do wydania opinii, wynikające wprost z art. 2 ust. 1 ustawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie takie rozumowanie jest błędne. Nie sposób zgodzić się z tym, że organ nadzoru mógłby rozstrzygać bez opinii IPN, zważywszy na to, że tylko w taki sposób mógłby zachować 30-dniowy termin liczony od dnia doręczenia mu uchwały, przewidziany w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 u.s.g. Tymczasem omawiana ustawa, w zakresie uprawnień nadzorczych związanych z przesłankami określonymi w jej art. 1 ust. 1 i 2, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.s.g. Zawarty w niej wymóg uzyskania opinii IPN ma charakter kategoryczny, w związku z tym stwierdzenie nieważności aktu bez tej opinii jest niedopuszczalne (z podkreśleniem, że chodzi o nieważność z powodów wymienionych w art. 1 ustawy). Jednocześnie brak jest przepisu upoważniającego organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez opinii po upływie terminu przewidzianego do jej sporządzenia. Tym nie mniej takie rozwiązanie jest dopuszczalne i ustawodawca przewiduje go na gruncie innych przepisów szczególnych (np. art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., o treści (cytat): "Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań."). Warto w tym miejscu powołać się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Katowicach z dnia 21 września 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1913/97 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOSA"), w którego uzasadnieniu jednoznacznie opowiedziano się za stanowiskiem, że o ile wyraźny przepis prawa materialnego warunkuje wydanie decyzji w określonej sprawie zajęciem stanowiska przez inny organ, decyzję taką można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. W rozpatrywanej obecnie sprawie nie mają też zastosowania w tym zakresie unormowania art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., obecnie - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."). Przyjdzie jednakże zauważyć, że termin do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, określony w art. 106 § 3 k.p.a. ma także charakter instrukcyjny (por. Babiel Tadeusz B., artykuł pt. "Gospodarka przestrzenna: światełko w tunelu.", teza 1 "Zarówno [...] dyrektywa niezwłocznego przedstawienia stanowiska, jak i dwutygodniowy termin, wynikające z art. 106 § 3 k.p.a., mają walor jedynie instrukcyjny.", publ. Rzeczposp. PCD 2011/2/10). Ubocznie rozważyć można, że instrukcyjny charakter terminu zawartego w art. 2 ust. 3 ustawy niejako potwierdził sam ustawodawca w nowelizacji omawianej ustawy poczynionej w art. 1 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389), w której nie tylko przedłużył ten termin, ale wprowadził dwa terminy uzależnione od stopnia skomplikowania sprawy ("3. Opinia, o której mowa w ust. 1, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu."), a więc na wzór regulacji zawartej w art. 35 § 3 k.p.a., która niewątpliwie dotyczy terminów instrukcyjnych - oczywiście tylko w tym znaczeniu, że ich wpływ nie pozbawia organu nadzoru kompetencji do załatwienia sprawy. Tą samą uwagę należy odnieść na gruncie omawianej ustawy do IPN. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy nie jest uzasadniony. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XXV/469/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie nadania nazwy Ryszarda Dziopaka skrzyżowaniu (rondu) przy ul. Komorowickiej-Bestwińskiej-Barkowskiej-Ignacego Daszyńskiego w Bielsku-Białej została bowiem dostarczona organowi nadzoru w dniu 9 lutego 2017r., który w dniu 1 marca 2017 r. wystąpił do IPN o opinię i otrzymał ją w dniu 27 marca 2017 r., następnie w dniu 5 kwietnia 2017 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, czyli w terminie określonym w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., przy uwzględnieniu okresu wstrzymania biegu terminu na stwierdzenie nieważności uchwały, bowiem w 29-tym dniu tego terminu. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Przystępując do oceny dalszych zarzutów skargi konieczne jest podkreślenie, że zgodnie z omawianą ustawą organ nadzoru występuje do IPN w celu wydania opinii potwierdzającej niezgodność uchwały z art. 1 ustawy. Tak więc, wystąpienie o taką opinię samo przez się oznacza, że organ nadzoru dopatruje się możliwości wystąpienia przesłanek z art. 1 ustawy. Jest oczywistą sprawą, że w przypadku nazw obojętnych z punktu widzenia tego przepisu, organ nie występowałby o zaopiniowanie zakwestionowanej uchwały przez IPN. Z kolei opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. (por. np. art. 53 pkt 7 ustawy o IPN). W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru, w tym sensie, że brak takiego potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 1 ustawy, wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały, czy innego aktu, wydanego na podstawie omawianej ustawy. Natomiast opinia potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 ustawy jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem organu nadzoru, który - jak już podniesiono - występuje o zaopiniowanie tylko wówczas, gdy sam dopatruje się przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tym niemniej, także w tym przypadku opinia jest wiążąca i nie może być przez organ nadzoru podważona, co zresztą byłoby z podanych powyżej przyczyn nieracjonalne. Dlatego też bezzasadne są szerokie wywody zawarte w skardze prezentujące faktycznie odmienną od opinii IPN ocenę przesłanek z art. 1 ustawy w odniesieniu do nazwy skrzyżowania (ronda) przy ul. Komorowickiej-Bestwińskiej-Barkowskiej-Ignacego Daszyńskiego w Bielsku-Białej, upamiętniającej osobę Ryszarda Dziopaka. W tym stanie rzeczy, wobec wykazanego charakteru opinii IPN zarzuty i wywody skargi należy uznać za bezskuteczną polemikę z tą opinią oraz opartym na jej treści stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważyć jedynie można, że przytoczenie w skardze przykładów innych osób patronujących ulicom i placom są zupełnie nietrafione. Mianowicie w ich przypadku upamiętnienie wiązało się z twórczością literacką, której związek z działalnością polityczną nie jest przynajmniej tak bezpośredni, jak w przypadku pełnienia w PRL-u funkcji dyrektorskich, objętych wprost nomenklaturą partyjną. Innymi słowy, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Ryszard Dziopak nie mógłby się wykazać ewentualnymi zasługami w czasie pełnienia funkcji dyrektora, gdyby z nadania komunistycznej władzy nie powierzono mu tej funkcji, jako działaczowi partii sprawującej faktycznie tą władzę. Skarżąca nie wskazała żadnej innej sfery życia Ryszarda Dziopaka, która byłaby godna uhonorowania i nie pozostawała w związku z jego nomenklaturowym, partyjnym działaniem. Organ nadzoru przytoczył w tym zakresie kluczową treść opinii IPN i jej wniosek o niezgodności nazwy skrzyżowania (ronda) przy ul. Komorowickiej-Bestwińskiej-Barkowskiej-Ignacego Daszyńskiego w Bielsku-Białej z art. 1 ustawy. Trafnie przy tym wskazał na ustęp 1 tego artykułu. Również w tym względzie chybione są zarzuty skargi, aczkolwiek rozróżnienie sytuacji z obu ustępów art. 1 ustawy może być w poszczególnych sprawach utrudnione, co jednak nie ma przesądzającego znaczenia dla zastosowania przez organ nadzoru trybu nadzorczego przewidzianego w art. 2 ustawy. W końcu podzielić przyjdzie wywód zawarty w odpowiedzi na skargę odpierający zarzut pozbawienia skarżącej prawa czynnego udziału w sprawie. Rzeczywiście krótki okres czasu pomiędzy zawiadomieniem skarżącej o wnioskach postępowania nadzorczego a wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego mógłby mieć znaczenie dla oceny legalności tego rozstrzygnięcia, gdyby można było stwierdzić wpływ uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy. Tymczasem taka okoliczność w niniejszej sprawie nie występuje. Z jednej strony skarżąca nie wykazała, jakie dowody i wyjaśnienia mogłaby jeszcze przedłożyć organowi nadzoru, gdyby ów termin był dłuższy oraz, że mogłyby one wpłynąć na zmianę zajętego przez ten organ stanowiska. Zaznaczyć też przyjdzie, że w tym krótkim terminie wypowiedział się już Przewodniczący Rady Miejskiej w Bielsku-Białej, który w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r., znak RM.0711.1.2017, nie złożył wniosku o przedłużenie omawianego obecnie terminu. Z drugiej też strony, treść przywołanego pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 4 kwietnia 2017 r. i samej skargi wskazuje na zbieżność, w związku z czym zostały one objęte dokonaną wyżej kontrolą składu orzekającego w niniejszej sprawie, która zarówno pod względem procesowym, jak również z powodów merytorycznych nie dała podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle przeprowadzonych powyżej rozważań przyjdzie podzielić stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.