II GSK 155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 499/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 499/14, oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I [...] (dalej: strona lub skarżąca) umieściła tymczasowy obiekt budowlany (przyczepa) w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia. Powyższe wymagało uzyskania odrębnego zezwolenia niż zezwolenie dla umieszczenia stoiska handlowego. Dokumentacja fotograficzna potwierdza usytuowanie przyczepy. Wymiary przyczepy wynoszą 1,80m² na 3,10 m², co daje powierzchnię 5,58m². Ustawiona przez stronę na chodniku blaszana przyczepa samochodowa na gumowych kołach, wsparta metalowymi podpórkami, o funkcji handlowo-magazynowej spełnia wymogi tymczasowego obiektu budowlanego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 16 września 2013 r. nałożył na stronę karę za samowolne zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 11 lipca 2013 r. do 12 września 2013 r. w kwocie [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. uchyliło decyzję organu l instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. nałożył na stronę karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w pasie drogowym ulicy [...] w okresie od 11.07.2013 r. do dnia 12.09.2013 r. w wysokości [...]zł. Orzekając na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 dalej jako: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 40 ust.1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust.6, ust. 8, ust. 10, ust.11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260 dalej: u.d.p.), § 1 pkt 3, § 2 uchwały Nr L/1028/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urzędowy. Woj. Łódzkiego nr 2012 poz. 3635.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż skarżąca bez zezwolenia umieściła przyczepę w pasie drogowym ulicy [...]. Jej zachowanie stanowiło samowolne zajęcie pasa drogowego skutkującego nałożeniem kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. oddalił skargę [...] na zaskarżoną decyzję. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalony w rozpoznawanej sprawie przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, czyli w tym wypadku chodnika, stanowiącego drogę krajową w dzielnicy [...], pod całoroczny obiekt handlowy (przyczepę) o powierzchni 5,58 m² w okresie od dnia 11 lipca 2013 r. do 12 września 2013 r., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ustawienia przez skarżącą przyczepy handlowej na chodniku przy cmentarzu [...] potwierdzony został m.in. protokołem kontroli w dniu 12 września 2013 r. Do akt załączono również protokoły z pomiaru obiektu z dnia 7 kwietnia 2011 r. i 23 maja 2011 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Z ustaleń wynika, że obiekt znajduje się cały czas w tym samym miejscu, a jego wymiary nie uległy zmianie. Skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego faktu ustawienia przyczepy na chodniku przy ul. [...] oraz dokonanych pomiarów powierzchni pasa drogowego zajmowanego przez nią pod przyczepę i stoisko handlowe. Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy dawał uzasadnione podstawy do uznania, że A. O. dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z umieszczeniem przyczepy na chodniku w pasie drogowym ulicy [...]. Zasadnie zatem organy wymierzyły skarżącej karę pieniężną, wynikającą z art. 40 ust. 12 u.d.p. Sposób wyliczenia wysokości naliczonej kary jest prawidłowy, a zastosowana stawka opłaty 1,30 zł (powiększona następnie10 razy) znajduje oparcie w załączniku do wskazywanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. ( Lp. III pkt 1) Należy podkreślić, że rozpoznawana skarga jest już kolejną ze spraw A. O. toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Sprawy dotyczą kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego tyle, że w różnych okresach. Ich stan faktyczny i prawny jest podobny. Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. III SA/Łd 1032/11 oddalił skargę A. O. w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1247/12 orzekł o jej oddaleniu, co potwierdza zasadność stanowiska sądu I instancji i organów administracji w tym przedmiocie. Sąd I instancji odnosząc się do przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi IV Wydział Karny sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazał, że załączony dokument nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia powyższego postanowienia nie wynika, że brak sprzeciwu na umieszczenie przez skarżącą przyczepy miał miejsce w 2008 r. i że dokument, który to potwierdza został usunięty. Sąd karny stwierdził, że zażalenie pełnomocnika zawiadamiającej na postanowienie umarzające dochodzenie z uwagi na to, że czynu nie popełniono (art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k) nie mogło odnieść założonego skutku, gdyż nastąpiło przedawnienie karalności występku, o które toczyło się postępowanie. Sąd karny oceniał jedynie, czy czyn zarzucany przez skarżącą zakwalifikować należy jako czyn z art. 276 k.k. czy z art. 270 § 1 k.k., co wiązało się z ustaleniem długości okresu przedawnienia karalności. Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi zmienił postanowienie zatwierdzone przez prokuratora Prokuratury Rejonowej Łódź Śródmieście tylko w ten sposób, że przyjął za podstawę umorzenia dochodzenia przepis art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. W związku z tym wydanie powyższego postanowienia nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. II A. O. wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisu art. 382 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) polegającym na niezaliczeniu w poczet dowodu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział IV Karny w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt [...] zmieniającego postanowienie Prokuratury Rejonowej Łódź Śródmieście w ten sposób, że przyjął za podstawę umorzenia w sprawie o usunięciu z dokumentów protokołu przepis art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., czyli wobec nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nowej okoliczności ujawnionej w postępowaniu przed tymże sądem sprowadzającej się do umorzenia postępowania karnego z powodu przestępstwa z art. 276 k.k., ściślej z powodu przedawnienia czynu polegającego na usunięciu z dokumentów protokołu z 2008 r. sporządzonego w siedzibie Zarządu Dróg i Transportu w Ł., zawierającego brak sprzeciwu - zgodę na wniosek A. O. dotyczący prawa umieszczenia przyczepy samochodowej na kołach na jej stoisku handlowym, w oparciu o brak którego to protokołu kary te w zaskarżonych decyzjach bezpodstawnie naliczano. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać na kognicję sądów administracyjnych, która określona została w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz w art. 3 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (vide art. art. 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ze względu na wskazaną wyżej kognicję sądów administracyjnych sądy te badają, czy organy wydając zaskarżony akt bądź czynność nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest więc prawidłowość postępowania przed organami administracji. Z tych właśnie między innymi względów sądy administracyjne mają ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić postępowanie uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tak przeprowadzonego postępowania, jak wynika z art. 106 § 5 p.p.s.a., stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jak wynika ze wskazanych wyżej unormowań, uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie z dokumentów i w celu oceny legalności zaskarżonego aktu. Jeżeli więc doszło do uzupełnienia przez Sąd I instancji dowodów zgromadzonych przez organ, wówczas do tych uzupełnionych dowodów odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. I FSK 1245/06). Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być zatem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt. FSK 2282/04). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z akt sądowych sprawy nie wynika, by Sąd I instancji przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA oparł się jedynie na ustaleniach dokonanych przez organy. Według Sądu I instancji powoływane przez skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi IV Wydział Karny sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czemu Sąd I instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro Sąd I instancji oparł się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach organu i sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, to nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2008 r., sygn. akt FSK 1987/04; 7 lipca 2014 r., sygn. akt I FSK 1391/13). Natomiast przepis ten nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Chcąc zakwestionować dokonane w tej kwestii ustalenia i ocenę materiału dowodowego, należało wskazać na odpowiednie przepisy k.p.a. regulujące postępowanie administracyjne i powiązać te przepisy z mającymi zastosowanie w takim przypadku przepisami p.p.s.a. Brak wskazania w skardze kasacyjnej tych przepisów skutkuje tym, że nie podważone zostały ustalenia i ocena dokonana w tej sprawie co do tego, że skarżąca samowolnie zajęła pas drogowy w pasie drogowym ulicy [...] o powierzchni 5,58 m² w okresie od 11 lipca do 12 września 2013 r. Ponadto należy dodać, że nieprawidłowe jest powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. z art. 382 k.p.c. Wymaga podkreślenia, że jeżeli sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.a.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ale tylko dotyczące postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1168/04). Z treści art. 106 § 5 p.p.a.a. nie można bowiem wywieść, że do prowadzonego przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio wszystkie przepisy k.p.c. Natomiast powoływany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 382 k.p.c. nie odnosi się do regulacji dotyczących postępowania dowodowego. Przepis ten w powiązaniu z art. 381 k.p.c. określa podstawę rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym przepis ten nie miał zastosowania. Nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 274 p.p.s.a. Powołany przepis dotyczy podstawy wznowienia postępowania sądowego określonej w art. 273 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga nie została rozpoznana przez Sąd I instancji na skutek wznowienia postępowania sądowego. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż go nie stosował i nie dokonywał jego wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2600/14). W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.