II OSK 840/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 5/11 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. L. na rzecz S. L. kwotę 186 (słownie: sto osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r., II SA/Po 5/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (zwanego dalej "WWINB") z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawiczu (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od WWINB na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb") nakazał S. L. zamurować wykonane bez pozwolenia na budowę otwory okienne w ścianie szczytowej, będącej ścianą oddzielenia pożarowego budynku inwentarskiego położonego na działce w S. nr [...], usytuowanej w odległości ok. 1,5 m wzdłuż granicy z działką sąsiednią, materiałem budowlanym spełniającym klasę odporności ogniowej co najmniej E 30 - posiadającym atest potwierdzający jego odporność ogniową, w terminie do dnia 30 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że z dokumentacji dotyczącej budowy stodoły i przebudowy stajni na wyżej wymienionej działce, zatwierdzonej w dniu [...] stycznia 1953 r. przez Prezydium Rady Narodowej w Rawiczu, nie wynika, aby w ścianie szczytowej od strony sąsiedniej działki były zaprojektowane okna, a S. L. nie potrafił wyjaśnić, czy na wykonanie okien lub zmianę ich umiejscowienia i powiększenie było dokonywane zgłoszenie, czy też uzyskiwane pozwolenie, bowiem właścicielem nieruchomości był wówczas jego ojciec A. L. Organ pierwszej instancji uznał, iż materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia, że okna w ścianie szczytowej budynku inwentarskiego położonego na działce nr [...] w S., usytuowanej w odległości ok. 1,5 m wzdłuż granicy z nieruchomością nr [...] zostały wykonane w latach 1968 - 1970 - według E. J., zaś według S. L. w latach 1969 - 1970. Ponadto PINB podkreślił, iż aktualny właściciel nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na wykonanie okien w ścianie szczytowej, a z dokumentacji z 1953 r. wynika, że w ścianie tej nie zaprojektowano, ani nie wskazano żadnych istniejących okien, zaś nawet jeśli mniejsze otwory, czy też jeden otwór okienny wówczas istniały, to zostały zamurowane. Organ administracji przedstawił także analizę przepisów obowiązujących w okresie wykonania okien, to jest § 9 ust. 1, § 20 ust. 7 i § 8 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44 - zwanego dalej "zarządzeniem"), wskazując na podobieństwo do aktualnie obowiązujących regulacji. Organ administracji zauważył, iż powołane przepisy nie zezwalały nawet na wypełnienie powierzchni ściany luksferami lub cegłą szklaną, jeśli ta ściana byłaby usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, zatem wykonanie ich w odległości 1,5 m od granicy działki nie mogło się odbyć za przyzwoleniem ówczesnych organów, bowiem naruszałoby to obowiązujące wówczas przepisy, a organ zatwierdzający taki projekt musiałby orzec o odmowie jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. L., który podniósł, że otwory okienne istniały w budynku inwentarskim już w 1946 r., a miały być zamurowane już w 1987 r., jednak decyzja została uchylona. Odwołujący się wskazał także, iż w 1999 r. PINB przeprowadził kontrolę na jego działce w związku z otworami okiennymi i nie wydał żadnej nowej decyzji, podtrzymując już wydaną. Odwołujący się zwrócił także uwagę na zaszłości historyczne dotyczące sporu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości wskazując, iż sąsiadujące nieruchomości stanowiły niegdyś jedną całość. W ocenie odwołującego się dotychczasowe rozstrzygnięcie sprawy oparte jest na kłamstwach a powoływane argumenty prawne i faktyczne przestały być istotne. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną oraz termin wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł oraz wyznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 listopada 2007 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wobec ustalenia - jeszcze na początku lat osiemdziesiątych XX wieku - wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne było podjęcie przez organ pierwszej instancji działań w trybie art. 51 pb, a organ pierwszej instancji trafnie stwierdził naruszenie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że odległość budynku inwentarskiego, w którym zostały wykonane przedmiotowe okna od sąsiedniego budynku nie mogłaby być mniejsza niż 3 m, a w przedmiotowym przypadku ściana szczytowa znajduje się w odległości 1,5 m od budynku sąsiedniego, zatem niedopuszczalne było wykonanie w niej otworów okiennych. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż działki gruntu o numerach porządkowych [...] i [...], położone w S., nigdy nie stanowiły jednej działki. Z powyższych okoliczności, w ocenie organu drugiej instancji, wprost wynika obowiązek zamurowania obydwu otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku inwentarskiego. Na powyższą decyzję skargę do WSA złożył S. L., podnosząc zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Zastrzeżenia skarżącego wzbudziło przyjęcie, że budynek inwentarski powstał w 1953 r., gdyż budynek ten został pobudowany w 1946 r. i już wtedy istniały w nim dwa otwory okienne. Ponadto skarżący stwierdził, że może przedstawić dowód - deklarację I. J. z dnia 31 maja 1937 r. - potwierdzającą, że działki [...] i [...] stanowiły całość. Skarżący wskazał też, iż dodatkowe postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone niedokładnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., II SA/Po 545/07 WSA oddalił skargę S. L., w uzasadnieniu wyroku wskazując, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, gdyż przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w spornym budynku inwentarskim wykonano bez pozwolenia roboty budowlane polegające na wykuciu okien w ścianie szczytowej od strony sąsiedniej działki. Prace te miały miejsce w latach 1968 - 1970. Od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł S. L., podnosząc zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 pb i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa" - dziś: tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1719/09 Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") uchylił opisany wyżej wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Budynek obory wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę i legalność jego budowy nie jest kwestionowana. Kwestionowana jest legalność wykonania robót budowlanych w postaci okien. Z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że okna miały być wykonane w latach 1969 - 1970. NSA wskazał jednak, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument noszący nazwę "Schematyczny plan zabudowy", z którego wynika, że do 1970 r. na sąsiedniej działce nie było budynku usytuowanego naprzeciwko budynku obory należącej do wnoszącego skargę kasacyjną, lecz znajdowały się tam dwa budynki, to jest stodoła i dom, jednakże są one tak usytuowane, iż nie mogą być one uznane za budynek sąsiedni w stosunku do obory należącej do wnoszącego skargę kasacyjną. Dopiero w 1978 r. powstały budynki, które mogą być uznane za budynki sąsiednie, to jest budynek gospodarczy oraz garaż. Tym samym, w dacie wykonania okien wymóg zachowania odległości wynikający z § 20 ust. 7 zarządzenia nie miałyby zastosowania. NSA stwierdził więc, iż nie można wykluczyć, że mimo wykonania okien bez wymaganego pozwolenia, w dacie ich wykonania usytuowanie tychże okien nie naruszało przepisów zarządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd drugiej instancji stwierdził, że przesądzanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. NSA podkreślił, że dokument w postaci "Schematycznego planu zabudowy" jest w istocie dokumentem prywatnym, sporządzonym przez wnoszącego skargę kasacyjną i dołączonym do protokołu wizji lokalnej z dnia 29 maja 2007 r., wobec czego dane zawarte w tym dokumencie powinny zostać zweryfikowane innymi dowodami, takimi jak zeznania świadków, przesłuchanie stron, czy informacje z organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA dotychczasowe stanowiska strony skarżącej oraz WWINB nie uległy zmianie. Oddalając skargę WSA wskazał, że w myśl art. 190 ppsa związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a w konsekwencji należy powtórzyć argumentację prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA. WSA wskazał więc, że wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy brak było bowiem ustaleń organów co do stanu faktycznego istniejącego w dacie wykucia przedmiotowych okien. WSA powtórzył za NSA, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument noszący nazwę "Schematyczny plan zabudowy", a z dokumentu tego wynika, że do 1970 r. na sąsiedniej działce nie było budynku usytuowanego naprzeciwko budynku obory należącej do skarżącego. Nie można więc wykluczyć, że mimo wykonania okien bez wymaganego pozwolenia, w dacie ich wykonania usytuowanie tychże okien nie naruszało przepisów zarządzenia. Jak wskazał NSA w ww. wyroku przesądzanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania byłoby jednak przedwczesne, a dane zawarte w dokumencie "Schematyczny plan zabudowy" powinny zostać zweryfikowane innymi dowodami. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik E. L. zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 106 § 3 i § 5 w związku z art. 7 ppsa wobec nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zarazem nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 6 ppsa wobec nieudzielenia skarżącej występującej w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych, ich skutkach oraz skutkach zaniedbań, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że cel, jaki postawił NSA uchylając poprzedni wyrok WSA z dnia 1 października 2008 r. mógł zostać osiągnięty przez WSA w toku postępowania poprzez przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w których posiadaniu jest skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Gdyby WSA w niniejszej sprawie zastosował art. 106 § 3 ppsa to zostałby spełniony wymóg postawiony przez NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., aby dane zawarte w dokumencie prywatnym w postaci "Schematycznego planu zabudowy" znajdującym się w aktach sprawy zweryfikować innymi dowodami. Takim dokumentem byłby niewątpliwie plan sytuacyjny do budowy garażu i projekt wstępny - techniczno-roboczy zatwierdzony bez zastrzeżeń dnia [...] sierpnia 1969 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Rawiczu. Wynika z niego bowiem, że garaż i pomieszczenie gospodarcze, które obecnie sąsiaduje z oborą S. L. istniały już w 1969 r., co potwierdza prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie przepisu § 20 ust. 7 zarządzenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przeprowadzenie przez WSA postępowania dowodowego uzupełniającego uczyniłoby zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 7 ppsa, nałożonemu na sąd administracyjny, aby podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ppsa wobec nieudzielenia E. L. występującej w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych, ich skutkach oraz skutkach zaniedbań, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że E. L. nie miała wiedzy na temat możliwości skierowania wniosku dowodowego odnoszącego się do dokumentów, które posiada, a które mogły stanowić podstawę zmiany poglądu na sprawę przez WSA. Zdaniem E. L. nieudzielenie jej potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych zmierzających do udowodnienia dodatkowych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy jest naruszeniem przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pismach procesowych z dnia 8 lipca 2011 r. i 23 sierpnia 2012 r. S. L. ponownie zwrócił uwagę na zaszłości historyczne dotyczące sporu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości wskazując, iż sąsiadujące nieruchomości stanowiły niegdyś jedną całość, i przedstawił na poparcie swoich twierdzeń dokumenty, m. in. akt notarialny świadczący o podziale spornej działki, jak też kserokopie decyzji administracyjnych dotyczących spornych nieruchomości. W ocenie S. L. dotychczasowe rozstrzygnięcie sprawy oparte jest na kłamstwach. S. L. dołączył także do swoich pism wniosek kierowany do Prokuratury Rejonowej w Rawiczu o interwencję w sprawie wykonania okien w ścianie szczytowej budynku inwentarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. NSA uznaje postępowanie i jego wynik, a więc kontrolowany wyrok WSA za prawidłowy i w konsekwencji za bezpodstawne uznaje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Za taki uznać należy w szczególności zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 w związku z art. 7 ppsa wobec nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. NSA wskazuje więc, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, zatem - jak trafnie wskazuje też B. Dauter -, "gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587)." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). NSA podkreśla więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie wskazywanego środka dowodowego nie mogło wywrzeć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka podstawa skargi kasacyjnej znajduje oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa. NSA dodatkowo wskazuje także, iż nawet gdyby brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego miałby - hipotetycznie - stanowić jednak istotne naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy to i tak w rozpatrywanej sprawie jego nieprzeprowadzenie nie stanowiłoby takiego naruszenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1719/09 NSA wyraźnie wskazał bowiem, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie można wykluczyć, że mimo wykonania okien bez wymaganego pozwolenia, w dacie ich wykonania usytuowanie tychże okien nie naruszało przepisów zarządzenia. Zdaniem NSA przesądzanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania byłoby jednak przedwczesne, bowiem dokument w postaci "Schematycznego planu zabudowy" jest w istocie dokumentem prywatnym, a dane zawarte w tym dokumencie powinny zostać zweryfikowane innymi dowodami, takimi jak zeznania świadków, przesłuchanie stron, informacje z organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższego wynika więc, że prawidłowe rozstrzygnięcie spornej kwestii wykonania okien bez wymaganego pozwolenia zależy nie od przeprowadzenie dowodu z jednego dokumentu, ale od ww. szeregu czynności dowodowych, których Sąd administracyjny nie ma - w myśl art. 106 § 3 ppsa - prawa (ani możliwości) przeprowadzić. W konsekwencji WSA słusznie uznał, opierając się przy tym trafnie na wskazaniach NSA, że braki w materiale dowodowym mogą zostać sanowane tylko przez organy administracji publicznej mogące i mające obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym także ze względu na ww. okoliczności zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 106 § 3 i § 5 w związku z art. 7 ppsa należało uznać za nieuzasadniony. Za taki należało także uznać zarzut naruszenia art. 6 ppsa wobec nieudzielenia skarżącej występującej w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych, ich skutkach oraz skutkach zaniedbań. NSA wskazuje, że obowiązek informowania stron wynikający z art. 6 ppsa nie oznacza, że sąd ma obowiązek pouczenia strony działającej bez adwokata lub radcy prawnego co do wszelkich możliwych zachowań i mogących wystąpić okoliczności, bowiem obowiązek ten odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego dokonania danej czynności procesowej (por. np.: postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2009 r., II OZ 981/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do przepisów ppsa Sąd jest obowiązany pouczać strony działające bez adwokata lub radcy prawnego jedynie o najistotniejszych z punktu widzenia toczącego się postępowania kwestiach. Są to wskazówki: co do sposobu i terminów wniesienia środka odwoławczego (od wyroku, art. 140 § 1 i 3 ppsa), środka zaskarżenia (od wyroku, art. 140 § 2 ppsa) czy dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia (od postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, art. 163 § 2 ppsa). Sąd jest zobowiązany także do poinformowania o obowiązku zawiadamiania sądu o każdej zmianie zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby stron (art. 70 § 2 ppsa), czy skutkach niezgłoszenia wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 ppsa) (por.: postanowienie NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OZ 179/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ma natomiast obowiązku informowania strony o możliwości podjęcia wszelkich, nawet czysto teoretycznych w realiach konkretnej sprawy, czynności procesowych oraz pouczeń dotyczących prawidłowego dokonania danej czynności procesowej. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 184 ppsa, orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadach określonych w art. 204 pkt 2 ppsa.