II OSK 2798/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 20/15 w sprawie ze skargi W. Z. i M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy umarza postępowanie, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 21 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. II SAB/Łd 20/15) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W.Z. i M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB w P., organ I instancji) w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych 1. zobowiązał PINB w P. do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył PINB w P. grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądził od PINB w P. na rzecz skarżących W.Z. i M. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W piśmie z [...] stycznia 2015 r. W. i M. małż. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminu załatwienia wniosku z [...] stycznia 2013 r. W motywach skargi wyjaśniono, że w dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynął do organu I instancji wniosek o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia nr [...]. Przedmiotowy wniosek skarżący sprostowali w dniu [...] lutego 2013 r. W piśmie z [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji). W postanowieniu z [...] maja 2013 r. organ II instancji uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia [...] czerwca 2013 r. Następnie organ I instancji w piśmie z [...] czerwca 2013 r. wezwał skarżących do "wyjaśnienia stanowiska, co do treści rzeczywistego żądania strony". Pomimo dalszej wymiany korespondencji z organem I instancji, organem II instancji oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego organ I instancji, do którego kierowany był wniosek, nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W ocenie skarżących, od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpatrzony, co w ich ocenie oznacza, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o wymierzenie kary i zobowiązanie organu I instancji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt. Ponadto w skardze zawarto wniosek o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie w sytuacji merytorycznej kontroli. Organ I instancji wyjaśnił co następuje: W decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...] nałożył na inwestorów W. i M. małż. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji w decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję organu II instancji W. i M. małż. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W piśmie z [...] czerwca 2014 r. PINB w P. poinformował inwestorów, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...] nie został wykonany. Wojewódzki Administracyjny w Łodzi w wyroku z 28 maja 2014 r. w sprawie II SA/Łd 1239/13 uchylił decyzję organu II instancji z [...] października 2013 r. nr [...] oraz decyzję organu I instancji z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Akta administracyjne wraz z przedmiotowym wyrokiem wpłynęły do organu I instancji [...] sierpnia 2014 r. W piśmie z [...] sierpnia 2014 r. organ zawiadomił inwestorów o terminie przeprowadzenia oględzin uzupełniających materiał dowodowy, przypadającym na dzień [...] września 2014 r. Stosownie do treści art. 36 k.p.a. organ zawiadomił o terminie załatwienia sprawy przewidzianym na 14 dni po uzupełnieniu materiału dowodowego. W dniu [...] września 2014 r. przeprowadzono oględziny na działce nr ew. [...] w miejscowości P., w czasie których inwestor odmówił udostępnienia budynku w celu przeprowadzenia pomiarów argumentując, że pomiary znajdują się już w aktach sprawy. Okoliczność ta w ocenie PINB w P. stanowiła przeszkodę w wypełnieniu zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym wskazano m. in. że organy nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów realizowanego budynku, a także wskazano na obowiązek, oprócz ustalenia wysokości budynku, odniesienia się do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku. Dalej organ I instancji wskazał, że na skutek wpływu do PINB w P. mapy sytuacyjno – wysokościowej uwzględniającej lokalizację budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w P. w piśmie z [...] października 2014 r. organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. o wskazanie daty wprowadzenia zmian na mapach będących w zasobach geodezyjnych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Żądana informacja wpłynęła do organu przy piśmie z [...] listopada 2014 r. W dalszej kolejności w dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień dotyczących zakresu zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego oraz kwestionowanych pomiarów budynku. W wezwaniu organ zawiadomił inwestorów, że przewidywany termin załatwienia sprawy określa się na 14 dni po uzupełnieniu materiału dowodowego, pouczając o treści art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 36 § 1 i 2, art. 35 § 5 K.p.a. Organ wskazał, że skarżący w piśmie z [...] stycznia 2015 r., odpowiadając na ww. wezwanie, nie odnieśli się do kwestii w nim zawartych, natomiast wyrazili niezadowolenie z dotychczasowego postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego. Podsumowując, organ I instancji wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, bowiem sprawa została załatwiona wydaniem decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...], którą nałożono na inwestorów W. i M. małż. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto w ocenie organu, skarżący nie wystąpili skutecznie – w trybie art. 37 k.p.a. – do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem organu I instancji, zażalenie to zostało już "skonsumowane, wydaniem przez organ decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sygn. II SAB/Łd 20/15 z 21 lipca 2015 r. zaskarżonego skargą kasacyjną przez organ I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) wyjaśnił, że na podstawie analizy akt administracyjnych należało uznać, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Sąd I instancji podkreślił, że w piśmie z [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu II instancji, który to organ w postanowieniu z [...] maja 2013 r. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia [...] czerwca 2013 r. Według Sądu I instancji, wniesienie zażalenie wyczerpuje środki zaskarżenia, jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, skarżący składając owo zażalenie domagali się rozpoznania ich wniosku z [...] stycznia 2013 r. o umorzenie postępowania i uchylenie postanowienia nr [...] nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Organ II instancji uwzględniając ów wniosek, wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia tegoż wniosku. Według Sądu I instancji, z okoliczności niniejszej sprawie dobitnie wynika, że organ I instancji nie dostrzega podstaw do umorzenia postępowania, jednocześnie widząc przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w takiej sytuacji – nie oceniając w ramach niniejszego postępowania, czy taki sposób prowadzenia przedmiotowej sprawy odpowiada prawu i tym samym jest prawidłowy – organowi I instancji nie można stawiać zarzutu nierozstrzygnięcia w zakreślonym przez ustawę terminie wniosku z [...] stycznia 2013r. o umorzenie postępowania. Należy natomiast zarzucaną przez skarżących bezczynność odnieść do całego prowadzonego postępowania – co w ocenie Sądu I instancji, pozostaje w zgodzie z wolą skarżących. Sąd I instancji wyjaśnił, że w następstwie wniesienia zażalenia z [...] kwietnia 2013r., skarżący nie kierowali do sądu administracyjnego skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest pierwszą tego typu skargą wniesioną przez skarżących. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, bezzasadne jest upatrywanie przez organ niedopuszczalności skargi i konieczności jej odrzucenia. Stanowisko to jest bezzasadne także na gruncie argumentacji organu o "skonsumowaniu" wniesionego zażalenia poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwość argumentacji organu w powyższym zakresie wynika także z tego, że organ prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). Powyższa decyzja – podobnie zresztą jak wcześniejsze decyzje w tej sprawie – została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a zatem jest ona decyzją wydaną w toku prowadzonego postępowania i nie kończy go. Po jej uostatecznieniu dalsze obowiązki organu określa przepis art. 51 ust. 4 p.b., zaś dalsze sposoby rozstrzygnięcia sprawy przewiduje przepis art. 51 ust. 4 i 5 p.b, zależnie od stanu realizacji budowy i wykonania nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero decyzje wydane w trybie powyższych przepisów uznać wypada za takie, które kończą postępowanie administracyjne, a tym samym kładą kres zarzucanej bezczynności. Sąd I instancji wyjaśnił, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, a ponieważ przepisy nie określają po jakim czasie od wniesienia owego zażalenia strona może wystąpić ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to wypada uznać, że może to nastąpić co najmniej do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, warunek ten w realiach niniejszego postępowania został spełniony. Dokonując merytorycznej ocenie zasadności skargi Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2009 r. kontrolą przeprowadzoną na, prowadzonej przez skarżących jako inwestorów, budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W następstwie tej kontroli w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy realizacji powyższego budynku, uzasadniając to istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty P. z 16 września 2008r. nr [...], polegającymi na podwyższeniu budynku na ściankach kolankowych i w kalenicy o około 1m, co spowodowało zwiększenie wysokości i kubatury budynku. W następstwie rozpoznania zażalenia inwestorów od powyższego postanowienia organ II instancji w postanowieniu z 10 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie organ I instancji w decyzji z [...] maja 2009 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 września 2009 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uznając realizowane roboty za odbiegające w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżących, w decyzji z [...] października 2009 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że w toku postępowania odwoławczego, w wyniku dodatkowych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2009 r. ustalono, że dokonano podwyższenia przedmiotowego budynku w kalenicy o 20 cm. Jednocześnie organ wyjaśnił, że podwyższenie ścianek kolankowych nie ma znaczenia dla zakwalifikowania odstąpienia od projektu jako istotnego, o ile nie przekłada się na wysokość całkowitą budynku, gdyż nie jest objęte dyspozycją art. 36a p.b. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy w decyzji z [...] stycznia 2010 r. nr [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 maja 2010 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji rozpoznania odwołania inwestorów od powyższej decyzji organ II instancji w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ustalając termin wykonania przez inwestorów obowiązku na dzień 30 lipca 2010 r. W wyniku wniesionej skargi inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w wyroku z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Łd 583/10, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. W motywach wydanego wyroku wskazano, że organy w toku prowadzonego postępowania nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów realizowanego budynku. Początkowo uznawały, że obiekt został podwyższony przez skarżących o 1m, później o ok. 80cm, a ostatecznie organ przyjął, że o 20 cm. Naruszenie prawa w powyższym zakresie ma szczególnie istotny charakter, gdyż ustalenie wymiarów budynku nie wymaga żadnych wiadomości specjalnych. W tym celu organ powinien przeprowadzić wizję lokalną na gruncie i dokonać pomiarów, a następnie odnieść je do zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, że w toku postępowania poruszano kwestię kąta nachylenia dachu, kubatury, kalenicy, obniżenia posadowienia budynku, które to kwestie nie zostały zbadane przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, przekroczenie wymiarów wysokości domu o 20 cm należy uznać za odstępstwo nieistotne, gdyż nie narusza to warunków technicznych ani uzasadnionych interesów osób trzecich, nie skutkuje zmianą ilości kondygnacji budynku. Zmiana taka nie ma także wpływu na inne parametry budynku, takie jak kubatura. W następstwie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2012 r. (sygn. II OSK 2527/10) oddalił skargę kasacyjną organu II instancji. W motywach wydanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu, bowiem to czy odstępstwo ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Tym samym nie podzielono stanowiska organu nadzoru budowlanego zawartego w skardze kasacyjnej. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy w decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów od powyższej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w wyroku z 28 maja 2014 r. w sprawie sygn. II SA/Łd 1239/13, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. W motywach wyroku Sąd wskazał na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 sierpnia 2010r., w sprawie sygn. II SA/Łd 583/10, którym uchylono poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., w sprawie sygn. II OSK 2527/10, oddalający skargę kasacyjną organu od wspomnianego orzeczenia. Sąd I instancji podkreślił, że w obu wyrokach sformułowane zostały określone poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w toku prowadzonego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Sprowadzają się one do konkluzji, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie parametrów określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 – 7 p.b. nie musi zostać automatycznie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Ponadto Sąd stwierdził, że organ, nakładając na skarżących obowiązek dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie wskazał o jakie roboty chodzi. Tymczasem Sąd w wyroku z 31 sierpnia 2010 r., w sprawie sygn. II SA/Łd 583/10 sformułował wiążący w niniejszej sprawie pogląd, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ powinien jasno wskazać zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W następstwie kolejnego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że umową darowizny z [...] października 2013 r. skarżący przenieśli własność działki gruntu nr [...], o powierzchni 0,48ha (zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) na swoich synów T.Z. i M.Z. (udział po ½ części całości dla każdego z nich). W wyniku tego ustalenia organ uznał T.Z. i M.Z. za strony postępowania administracyjnego toczonego w związku z ujawnionymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego – w miejsce W. i M. małż. Z., skarżących w niniejszej sprawie. W decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] PINB w P. nałożył na T.Z. i M.Z. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konkludując powyższe okoliczności z punktu widzenia zarzucanej w skardze bezczynności organu Sąd I instancji wskazał , że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stąd konieczność uwzględniania przez sąd sytuacji prawnej i faktycznej istniejącej w sprawie w dacie wyrokowania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że zakończenie postępowania przez organ w określonej instancji wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęciem czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy owo rozstrzygnięcie zostało wydane lub czynność zastała podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności. Według Sądu I instancji, decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez PINB w P. w dniu [...] czerwca 2015 r., skierowana do T.Z. i M.Z., jako że oparta jest o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie jest decyzją kończącą prowadzone postępowanie, a jedynie jest jednym z rozstrzygnięć podejmowanych w jego toku, a tym samym wydanie owej decyzji nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe. Skoro w realiach niniejszej sprawy skarżący uważają nadal siebie za inwestorów i nie nastąpiło przeniesienie na aktualnych właścicieli udzielonego pozwolenia na budowę (art. 40 p.b.), to W. i M. małż. Z. jako inwestorów należy traktować jako stronę toczonego postępowania administracyjnego, a tym samym jako legitymowanych do wniesienia i popierania skargi na bezczynność organu. W skardze kasacyjnej PINB w P. (dalej: skarżący kasacyjnie) wniósł o: - uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. -zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b. poprzez przyjęcie, że wnoszący skargę posiadają przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed PINB w P.; Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania: - "art. 3 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnoszący skargę byli uprawnionymi do wniesienia skargi z uwagi na interes prawny, - "art. 3 ust. 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnoszący skargę wyczerpali środki zaskarżenia jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie przez co wypełniono warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., - "art. 3 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 149 §1 i art. 149 § 2 p.p.s.a." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi zachodzą okoliczności przemawiające za bezczynnością organu i dające podstawę do zobowiązania PINB w P. do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego oraz do wymierzenia temu organowi grzywny, -art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w dacie orzekania stan bezczynności nie występował. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornym jest, że W. i M. Z. umową darowizny z [...] października 2013 r. przenieśli własność działki gruntu nr [...], o powierzchni 0,48 ha wraz z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w stosunku, do którego prowadzone jest przed organem nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze, na swoich synów T.Z. i M.Z. (udział po 1/2 części całości dla każdego z nich). W ocenie skarżącego kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać za trafną tezę sformułowaną przez Sąd I instancji, że skarżący W. i M. Z., "pomimo przeniesienia własności nieruchomości wraz z budynkiem objętym postępowaniem skoro nadal uważają się za inwestorów i nie nastąpiło przeniesienie na aktualnych właścicieli udzielonego pozwolenia na budowę to należy traktować ich jako inwestorów i stronę toczonego postępowania administracyjnego, a tym samym jako legitymowanych do wniesienia i popierania skargi na bezczynność organu". Według skarżącego kasacyjnie, nie można zapomnieć, że z chwilą przeniesienia własności nieruchomości skarżący W. i M. Z. nie mogą wykazać istnienia normy prawa materialnego, którego ochrony się domagają, a taki stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powinno powodować jej oddalenie przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wyjaśnia również, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Powyższy warunek będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący W. i M. Z. składając skargę do Sądu I instancji na bezczynność PINB w P. podnosili jednie fakt nierozpoznania ich wniosku z [...] stycznia 2013 r. i w tym zakresie domagali się działania ze strony Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w treści skargi wbrew stanowisku Sądu I instancji nie podnoszono, że bezczynność dotyczy braku działania organu, który nie zakończył prowadzonego postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu administracyjnego. Skoro zakres przedmiotowy skargi na bezczynność był ściśle określony i zdefiniowany do nierozpoznania wniosku z [...] stycznia 2013 r., to dowolne rozszerzenie treści żądania przez Sąd I instancji na całość postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie znalazło swojego odzwierciedlenia w złożonej skardze, winno skutkować odrzuceniem rzeczonej skargi na skutek braku wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezspornym jest, że przedmiotem rozpoznania w trybie art. 37 k.p.a. przed organem II instancji był wyłącznie wniosek skarżących z [...] stycznia 2013 r., w wyniku czego przez organ II instancji wydane zostało rozstrzygnięcie zobowiązujące organ I instancji do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2013 r. w terminie do [...] czerwca 2013 r. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że bezczynność organu I instancji wobec niezakończenia postępowania administracyjnego nie była przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji, tym samym wobec niewyczerpania środków zaskarżenia nie mogła podlegać ocenie przed Sądem I instancji, wbrew stanowisku zaprezentowanym w skarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Według skarżącego kasacyjnie, abstrahując od faktu, że skarżący domagali się jedynie stwierdzenia bezczynności organu wyłącznie w sprawie nierozpoznania ich wniosku z [...] stycznia 2013r, - a nie wnosili skargi na bezczynność organu dotyczącego całego postępowania - to wobec faktu wydania przez PINB w P. decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, przed wydaniem orzeczenia przez Sąd I instancji w sprawie skargi na bezczynność, brak było podstaw do uznania, w skarżonym wyroku Sądu I instancji, że organ którego bezczynność była przedmiotem skargi pozostawał w dacie orzekania w stanie bezczynności. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w takim przypadku Sąd I instancji zobligowany był do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. czego jednakże nie uczynił. Przeciwnie zobowiązał organ do wydania orzeczenia rozstrzygającego o istotnych odstępstwach, które de faco zostało wydane przez ten organ przed wydaniem wyroku w tej sprawie. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy w tym także art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekając o wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, że organ nie był bezczynny, czynił wszelkie możliwe starania, aby ostatecznie zakończyć prowadzone postępowanie. To po stronie wnoszących skargę występowały sytuacje, których celem było udaremnianie organowi administracji publicznej wykonywanie ustawowych zadań m. in. w przeprowadzeniu oględzin do czego był zobowiązany organ I instancji w wyrokach podjętych w tej sprawie zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie z [...] listopada 2015 r. W. i M. Z. przedstawili odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Sformułowany w skardze kasacyjnej jeden zarzutów naruszenia przepisów postępowania został uwzględniony. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w zakresie zobowiązania organu od rozstrzygnięcia sprawy umorzył postępowanie, a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ich treści. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. Po pierwsze nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1p.p.s.a. poprze bezpodstawne przyjęcie, że wnoszący skargę byli uprawnieni do wniesienia skargi z uwagi na interes prawny; naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnoszący skargę wyczerpali środki zaskarżenia jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie przez co wypełniono warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a.; naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi zachodzą okoliczności przemawiające za bezczynnością organu i dające podstawę do zobowiązania PINB w P. do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego oraz do wymierzenia temu organowi grzywny. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie zawiera przepisu oznaczonego jako: "art. 3 ust. 2 pkt 8". Ponadto pomijając błędne oznaczenie podstawy kasacyjnej wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. nie jest przepisem, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby zatem wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Z tych przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy w dacie orzekania stan bezczynności nie występował. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że wobec faktu wydania przez PINB w P. decyzji z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, przed wydaniem orzeczenia przez Sąd I instancji w sprawie skargi na bezczynność, brak było podstaw do uznania w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, że organ którego bezczynność była przedmiotem skargi, pozostawał w dacie orzekania w stanie bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zobligowany był do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czego nie uczynił. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli bowiem skargę na bezczynność PINB do Sądu I instancji w piśmie z [...] stycznia 2015 r. W piśmie z [...] czerwca 2015 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. organ I instancji przekazał kserokopię decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. PINB w P. dotyczącej sprawy [...] przekazanej do Sądu I instancji wraz ze skargą z [...] stycznia 2015 r. W. i M. Z. i odpowiedzią z [...] stycznia 2015 r. na skargę na bezczynność tego organu. Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Po uznaniu, że organ był bezczynny, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy między innymi do czynienia wówczas, gdy po złożeniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda w sprawie decyzję, bądź podejmie inne rozstrzygnięcie wstrzymujące bieg postępowania w sprawie, co wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja ta lub inne rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, według którego decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez PINB w P. w dniu [...] czerwca 2015 r., skierowana do T. Z. i M. Z. , jako że oparta jest o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie jest decyzją kończącą prowadzone postępowanie, a jedynie jest jednym z rozstrzygnięć podejmowanych w jego toku, a tym samym wydanie owej decyzji nie oznaczało, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy między innymi do czynienia wówczas, gdy po złożeniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda w sprawie decyzję, bądź podejmie inne rozstrzygnięcie wstrzymujące bieg postępowania w sprawie, co wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obejmujący "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 p.b. poprzez przyjęcie, że wnoszący skargę posiadają przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed PINB w P. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa. Ponadto skarga nie odnosi się do właściwych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a więc nie łączy przepisów objętych zarzutem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. jednak ten brak daje podstawę do merytorycznego odniesienia się do zawartych w zarzucie naruszeń. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który podnosi, że na podstawie art. 52 p.b. adresatami czynności określonej m. in. w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie art. 51 p.b. są: inwestor, właścicieli lub zarządca obiektu budowlanego. Podmioty te należąc do kręgu stron postępowania administracyjnego są jego uczestnikami. Skoro w realiach niniejszej sprawy skarżący uważają nadal siebie za inwestorów i nie nastąpiło przeniesienie na aktualnych właścicieli udzielonego pozwolenia na budowę (art. 40 p.b.), to W. i M. małż. Z. jako inwestorów należy traktować jako stronę toczonego postępowania administracyjnego, a tym samym jako legitymowanych do wniesienia i popierania skargi na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, według którego z chwilą przeniesienia własności nieruchomości skarżący W. i M. Z. nie mogą wykazać istnienia normy prawa materialnego, którego ochrony się domagają, a stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że postanowienia aktów notarialnych, nie mają wpływu na stosunki prawne ukształtowane na podstawie przepisów p.b. i na tej drodze nie mogą być zmieniane lub przenoszone na inne podmioty obowiązki ciążące z mocy prawa na inwestorze, który jest odpowiedzialny za cały proces budowlany od jego początku do końca. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać również należy, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie. W skardze kasacyjnej takiego przepisu prawa nie wskazano. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.