III SA/Kr 129/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Krakowa na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr WN.II.4131.1.68.2017/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy skargę oddala. Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski nadał nazwę gen. Mieczysława Smorawińskiego ulicy Kiejstuta Żemaitisa położonej w Krakowie. Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz z późn. zm.) dalej jako "ustawa dekomunizacyjna". W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa dekomunizacyjna wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ponieważ Rada Miasta Krakowa do dnia 2 września 2017 r. nie dokonała zmiany ul. Kiejstuta Żemaitisa to organem właściwym do dokonania tej zmiany stał się Wojewoda Małopolski. W piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Małopolski przytoczył treść tejże opinii wskazując, że Kiejstut Żemaitis od sierpnia 1944 r. był żołnierzem II Armii Wojska Polskiego. Od 1946 r. był działaczem komunistycznym Polskiej Partii Robotniczej. W latach 1946-1949 był zastępcą dyrektora w Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego w Krakowie. W latach 1952-1959 był Ministrem Hutnictwa w rządach Bolesława Bieruta i Józefa Cyrankiewicza oraz Ministrem Przemysłu Ciężkiego. W 1957 r. był członkiem delegacji na posiedzenie Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Od 1959 r. był zastępcą Przewodniczącego w Komisji Planowania przy Radzie Ministrów. W latach 1959-1968 wchodził w skład Komitetu Centralnego PZPR jako zastępcza członka oraz jako członek tego gremium. W latach 1965-1969 był członkiem Egzekutywy Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Krakowie. W 1961 r. otrzymał nominację profesorską w AGH. Od 1963 r. był przez dwie kadencje rektorem AGH. Kierował Zakładem Elektrometalurgii Stali i Katedrą Metalurgii Stali. W marcu 1968 r. podczas posiedzenia Egzekutywy KW PZPR w Krakowie domagał się radykalnych działań wobec protestujących studentów. W ocenie Wojewody Małopolskiego opinia Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie jest prawidłowa, została fachowo sporządzona i nie budzi żadnych zastrzeżeń, a osoba Kiejstuta Żemaitisa stanowi postać związaną z ustrojem komunistycznym, a tym samym symbolizującą i propagującą komunizm. Zastępując dotychczasową nazwę ul. Kiejstuta Żemaitisa nazwą ul. gen. Mieczysława Smorawińskiego Wojewoda Małopolski przytoczył biogram patrona ulicy wskazując, że był to w szczególności generałem Wojska Polskiego i podczas agresji Związku Radzieckiego został wzięty do niewoli i zginął w Katyniu w 1940 r. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasto Kraków, domagając się uwzględnienia skargi, uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego i zasądzenia kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 77 ust. 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 98 ust. 1 i 4 i w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów; 2) art. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa; 3) art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy i wkroczenie w konstytucyjnie chronioną sferę wolności samorząd oraz pozbawienie prawa Rady Miasta Krakowa do decydowania i nadawaniu naw ulicom wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.; 4) art. 165 Konstytucji RP poprzez ingerencję Wojewody w zastrzeżone ustawą zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej; 5) art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich zastosowanie mimo braku podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego; 6) art. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i nadanie ulicy im. Kiejstuta Żemaitisa nazwę gen. Mieczysława Smorawińskiego. W uzasadnieniu Rada Miasta Krakowa podniosła, że z uzyskanej opinii z dnia 27 października 2015 r. Instytutu Pamięci Narodowej wynikało, że nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa nie jest nazwą podlegającą zmianie w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Natomiast w opinii z 5 lipca 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej wskazał na konieczność zmiany nazwy ul. Kiejstuta Żemaitisa. Utworzony Zespół ds. Nazewnictwa przy Komisji Kultury i Ochrony Zabytków Miasta Krakowa ustalił, że ulica Kiejstuta Żemaitisa nie podlega przepisom ustawy dekomunizacyjnej. Rada Miasta Krakowa zaakcentowała dorobek naukowy profesora Kiejstuta Żemaitisa i jego zasługi dla rozwoju polskiej myśli technicznej. Profesor Kiejstut Żemaitis nie został uhonorowany nazwą ulicy z powodu pełnienia funkcji w ówczesnej rządzącej partii politycznej, ale z powodu dokonań naukowych i nie stanowi symbolu kojarzonego z komunizmem. Ponadto opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego i Wojewoda mógł odmiennie przyjąć, że osoba Kiejstuta Żemaitisa nie jest symbolem komunizmu. W żadnym zakresie nie można przyjmować, że profesor Kiejstut Żemaitis jednoznacznie kojarzy się z komunizmem. W ocenie Rady Miasta Krakowa mimo zmiany ustawy dekomunizacyjnej, w okolicznościach tej sprawy zaskarżenie zarządzenia zastępczego jest dopuszczalne, co powinno wynikać także z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto z art. 184 Konstytucji RP wynika domniemanie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych w szczególności w sferze samodzielności gmin, która to samodzielność jest gwarantowana przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Wojewody wobec bezczynności Rady Miasta Krakowa niezbędnym było wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zarządzenie to zostało poprzedzone opinią Instytutu Pamięci Narodowej, który to organ w związku z posiadaniem fachowej wiedzy jest właściwy do oceny, czy dana postać może być zaliczona do propagujących komunizm. Postać Kiejstuta Żemaitisa do takich osób należy, a celem ustawy dekomunizacyjnej jest wymazanie z przestrzeni publicznej osób propagujących lub symbolizujących komunizm. Wojewoda ocenił opinię Instytutu Pamięci Narodowej i stwierdził, że jest ona sporządzona prawidłowo, przekonywująca i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Nie ma znaczenia, że na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa dwukrotnie opinie wydawał Instytut Pamięci Narodowej, za pierwszym razem wskazując na brak konieczności zmiany nazwy ul. Kiejstuta Żemaitisa, a za drugim razem dostrzegając taką konieczność. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. nie znajdują w tej sprawie uzasadnienia, a postępowanie dowodowe zostało przez Wojewodę przeprowadzone prawidłowo. Wojewoda wprawdzie dostrzegł także działalność naukową Kiejstuta Żemaitisa, ale przeważyło zaangażowanie tej osoby w tworzenie i utrzymywanie komunistycznego totalitaryzmu, a tym samym propagowanie idei komunizmu. Wojewoda Małopolski uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy dekomunizacyjnej, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie przepisów ustawy i stanowi jej wykonanie. Wojewoda nie pozbawił prawa Rady Miasta Krakowa do wykonywania zadania publicznego w postaci nadawania nazw ulicom, ale w tej sprawie to przepisy ustawy dekomunizacyjnej nakazywały podjęcie stosowanych działań. Ponadto w ocenie Wojewody Małopolskiego mając na uwadze art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należałoby skargę Gminy Miasto Kraków odrzucić, ponieważ nie zaistniała żadna niezależna od organów samorządu przyczyna nie podjęcia w terminie 12 miesięcy uchwały przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany nazwy ul. Kiejstuta Żemaitisa na inną nazwę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzania zastępczego w tej sprawie. Jak wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność dotyczy tylko samorządu i stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb. Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz w b) aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139). Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, opub. w Lex poz. 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Nie może zostać zaakceptowany także pogląd, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wobec treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) stanowiłby przeszkodę przed wniesieniem skargi, ponieważ przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość skarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Niedopuszczalnym byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnymi są te zarzuty skargi w których Gmina Miasto Kraków podnosi naruszenie przez Wojewodę art. 165 Konstytucji RP poprzez nietrafną argumentację organu nadzoru co do braku podstaw do skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. W tym zakresie trafnie podnosi strona skarżąca naruszenie art. 2 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują prawo do zaskarżania zarządzeń zastępczych. W związku z powyższym uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tego zarządzenia. Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie IPN) z dnia 8 grudnia 2017 r. zgodnie z którą nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. W ocenie Sądu sporządzona w tej sprawie opinia zawiera wady, ale wady te nie mają charakteru istotnego. Innymi słowy, mimo wadliwości samej opinii, dokonanie na jej podstawie ustalenia przez Wojewodę Małopolskiego co do spełnienia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegającej na symbolizowaniu i propagowaniu komunizmu przez osobę Kiejstuta Żemaitisa znajduje uzasadnienie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Rację ma Wojewoda Małopolski stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę Instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Każda opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywujący charakter. Przekonywujący charakter opinii winien wynikać stąd, że każda osoba analizując daną opinię winna nabrać przekonania, że zawarte w niej stwierdzenia lub pogląd wynikają z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji. Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN-u z 8 grudnia 2017 r. należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody zawarte w zarządzeniu, oparte w całości na opinii IPN-u mimo pewnych braków w zakresie np. źródeł uzyskiwania informacji, poddaje się kontroli w tej sprawie. Z treści tej opinii jak również wydanego na jej podstawie zarządzenia zastępczego wynika, że organ nadzoru zasadniczo wskazał na niezgodność nazwy ulicy Kiejstuta Żemaitisa z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego można wnioskować, że osoba Kiejstuta Żemaitisa symbolizowała i propagowała idee komunizmu. Tak też wynika to z opinii IPN-u z 8 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski wskazując, że osoba Kiejstuta Żemaitisa symbolizuje idee komunizmu lub propaguje idee komunizmu podał w sposób dostateczny te okoliczności, które przemawiają za owym symbolizowaniem lub propagowaniem. Przytaczając pojęcie symbolizowania trafnie Wojewoda wskazał, że oznacza ono bycie symbolem czegoś, a sam symbol miałby pełnić funkcję zastępczą wobec przedmiotu, pojęcia lub symbolu. Propagowania idei komunizmu należało doszukiwać się w pełnieniu funkcji kierowniczych w strukturach Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, a w szczególności pełnienie funkcji w Egzekutywie Komitetu Wojewódzkiego PZPR oraz członka Komitetu Centralnego PZPR. Komitet Centralny był organem kierowniczym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w latach 1948–1990 i była to najwyższa władza PZPR między zjazdami tej Partii, kierująca całokształtem pracy Partii. Oznacza to, że osoba zasiadająca w Komitecie Centralnym PZPR symbolizowała idee, które były podstawą programowa tej partii, a wiec idee ruchu komunistycznego. Tym samym trafnie Wojewoda Małopolski wskazał, że wobec Kiejstuta Żemaitisa można wskazać, że była to osoba nie tylko związaną z ustrojem komunistycznym, ale poprzez pełnienie stanowisk w najwyższych gremiach politycznych PZPR ten ustrój (tzn. komunizmu) propagowała i symbolizowała. Tym samym skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obejmuje swoim zakresem osoby symbolizujące lub propagujące idee komunizmu, to do takiej grupy osób należało zaliczyć Kiejstuta Żemaitisa. Zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Sąd nie kwestionuje, że osoba Kiejstuta Zemaitisa związana była ze środowiskiem naukowych, że Kiejstut Żemaitis był profesorem, rektorem AGH i wybitnym specjalistą z zakresu metalurgii stali. Tym niemniej osoba ta pełniła równocześnie funkcje partyjne w najwyższych organach ówczesnej PZPR. Oznacza to, że zakwalifikowanie tej osoby do osób symbolizujących lub propagujących idee komunizmu było wystarczającym do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nawet wówczas, gdy Kiejstutowi Żemaitisowi można przypisać wiele zasług na zakresie nauki. Zarzuty zawarte w skardze i dotyczące naruszenia przez Wojewodę art. 77 ust,. 1 i art. 80 K.p.a. nie mogą spowodować uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. Niewątpliwie obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej jednak sprawie, opierając się na częściowo wadliwie sporządzonej opinii z 8 grudnia 2017 r., Wojewoda Małopolski nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie, tj. wykazania naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tzn. przesądzający sposób rozstrzygnięcia), zaistnienie takich okoliczności stanowiłoby spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. co z kolei uzasadniałoby wydanie wyroku uchylającego zaskarżone zarządzenie zastępcze. W ocenie Sądu w tej sprawie nawet opinia IPN-u sporządzona z pominięciem wad i tak potwierdzałaby fakty obejmujące w szczególności piastowanie funkcji przez Kiejstuta Żemaitisa w Komitecie Wojewódzkim PZPR i Komitecie Centralnym PZPR. To zaś skutkuje uznaniem, że nazwa ulicy imienia Kiejstuta Żemaitisa spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z przepisami ustawy dekomunizacyjnej wojewodowie zostali wyposażeni w prawo do wydawania zarządzeń zastępczych, a warunkiem formalnym wydania takiego zarządzenia jest zasięgnięcie opinii IPN. Taką opinię zasięgnął Wojewoda Małopolski w tej sprawie. W tej sprawie nie było wadliwym wszczęcie postępowania jak i oparcie zaskarżonego aktu o opinię sporządzoną wprawdzie z pewnymi wadami, ale pozwalającą na jej podstawie do oceny, czy nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa spełnia hipotezę z normy prawnej zapisanej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP w tym zakresie, w jakim strona skarżąca kwestionuje dopuszczalność wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie nie są zasadne, ponieważ w tej sprawie Wojewoda stosował kompetencje wynikające z uchwalonej ustawy. To ustawa dekomunizacyjna dopuściła do ograniczenia prawa samorządu gminnego do nadawania nazw ulicom, a przez to także i tej sfery samodzielności samorządu. Niewątpliwie konstytucyjna zasada pomocniczości nakazuje umacnianie uprawnień wspólnot, w tym wspólnot samorządowych a nie administracji rządowej, ale sąd administracyjny nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją całej regulacji ustawowej i pominięcie tej ustawy z systemu obowiązującego prawa. Ponieważ w tej sprawie błędy zawarte w opinii IPN-u nie miały charakteru istotnego, a ocena tak zaskarżonego zarządzenia jak i dowodów zgromadzonych przez organ przed wydaniem tego zarządzenia doprowadziła Sąd do uznania, że kierując się jedynie kryterium legalności, skarga w tej sprawie podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu. W tej sprawie oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracji nie miał podstaw do zasądzania kosztów postępowania na rzecz którejkolwiek ze stron.