IV SAB/Gl 186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2017 r., M. K. (skarżący)-reprezentowany przez kuratora- wystąpił do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także organ) o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej - w którym domagał się zwrotu kwoty 2 969,54 zł za świadczenia udzielone w [...] w dniu 27 lipca 2016 r. Pismem z dnia 16 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego, wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W zażaleniu tym wystąpił o stwierdzenie, że sprawa nie została załatwiona w terminie, o wyznaczenie organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie stosownych środków mających na celu zapobieżenie występowania podobnych sytuacji w przyszłości W motywach podniesiono, że przedmiotowy wniosek pomimo upływu tak długiego okresu nie został rozpoznany. Zauważył, że niezałatwienie sprawy skarżącego w ustawowym terminie spowodowane jest nie podjęciem przez organ żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie, co z kolei wskazuje na pozostawanie organu w bezczynności. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów leczenia w wysokości 2881,82 zł za świadczenie opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone w dniu 27 lipca 2016 r. na terytorium [...] i odmówił zwrotu kosztów świadczenia będącego przedmiotem wniosku co do pozostałej kwoty. Decyzja powyższa została doręczona skarżącemu w dniu 18 lipca 20818 r.. W skardze z dnia 16 lipca 2018 r. (z datą wpływu do organu 19 lipca 2018 r.) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez adwokata R. R., zarzucił Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j..: Dz. U, z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej "K.p.a."); 2. naruszenie art. 42d ust 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm. – dalej "ustawa o świadczeniach") Wniósł o stwierdzenie w oparciu o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie14 dni od daty rozpatrzenia przez Sąd niniejszej skargi, orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący, złożył wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej – "ustawa o świadczeniach"). Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu. Wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. wniosek powinien zostać załatwiony do 16 kwietnia 2017 r. Dodał, że nawet przy założeniu, iż sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Skarżący zarzucił, że organ po otrzymaniu wniosku strony przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się jedynie na jej charakter. Podniósł, że brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodał, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także poziom jej skomplikowania oraz fakt, że organ dopuścił się dziewięciomiesięcznej zwłoki, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Wskazał, że niezależnie od treści postanowienia, już samo złożenie zażalenie daje stronie możliwość skierowania sprawy na drogę sądową. Podtrzymał stanowisko przedstawione w zażaleniu z dnia 16 lutego 2018 r., gdzie podniósł, że postępowanie toczy się z uchybieniem terminów, a organ nie poczynił żadnych kroków mających na celu doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozostając w bezczynności praktycznie przez cały czas trwania postępowania, co pozwala stwierdzić, że naruszenie przepisów prawa dotyczących terminów, miało charakter rażący, a zasądzenie na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej zasadne. Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i wskazał, że w sprawie tej nie można mówić o bezczynności organu. Ponadto podniósł, że brak jest przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Wskazał, że w 2017 r. wpłynęło do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1. 685 296,92 zł . Nadto, od początku 2018 r. do Śląskiego Oddziału NFZ wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Dalej wskazał, że w toku rozpatrywania wniosków organ badał czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Działania organu wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania lecz miały istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Stwierdził dalej, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślił, że w dniu [...]r. wydana została decyzja w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a.")., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący - reprezentowany przez kuratora - wnioskiem złożonym w dniu 16 lutego 2017 r. w siedzibie organu - Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wystąpił o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium [...]. Wniosek ten został rozpoznany decyzją wskazanego wyżej organu wydaną w dniu [...]r., a doręczoną pełnomocnikowi skarżącego w dniu 18 lipca 2018 r. Natomiast skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - pismem z 16 lipca 2018 r. (data wpływu do organu dnia 19 lipca 2018 r.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność w zakresie rozpoznania wymienionego wyżej wniosku. Z powyższego zestawienia dat wynika, że przed dniem wniesienia skargi, organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, a decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego przed wniesieniem skargi na bezczynność. W sytuacji gdyby przedmiotowa decyzja została wydana dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność – zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 – należałoby umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. NSA stwierdziła, że "sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego". W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, że organ przestaje być bezczynny, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność. W niniejszej sprawie zostało ustalone, że przed datą wniesienia skargi organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Konsekwencją tego jest bezzasadność skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wyżej wymienionego wniosku. Odrębną zaś kwestią jest ocena, czy organ w ramach rozpoznania wymienionego wniosku, dopuścił się przewlekłości postępowania. Ocena w zakresie wystąpienia przewlekłości postępowania jest przedmiotem sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez wyżej wymieniony organ, która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Gl 187/18 i w sprawie tej zostało wydane postanowienie w dniu 15 listopada 2018 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.