I OSK 2694/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1576/17 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2018r. sygn. akt III SA/Kr 1576/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 3.511,52zł, a zatem przekracza ustawowe kryterium dochodowe, co uniemożliwia jego przyznanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek odwołania złożonego przez skarżącego, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że dochód skarżącego obejmuje emeryturę z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wypłacaną kwartalnie, co w przeliczeniu miesięcznym daje kwotę 432,37zł, natomiast z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,94781ha czyli 10,6915ha przeliczeniowego. W tym kontekście organ przytoczył treść art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "u.p.s." i wyjaśnił, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. wprowadza fikcję prawną, iż każdy posiadacz gospodarstwa rolnego, niezależnie od tego czy jest ono użytkowane, uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 288,00zł z 1ha przeliczeniowego. W oparciu o powyższe organ wskazał, że skarżący posiada tytuł prawny do gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,6915ha przeliczeniowego, zatem ryczałtowy dochód skarżącego z tego gospodarstwa rolnego wynosi 3.079,15zł. W ocenie organu, w rozumieniu powołanego art. 8 ust. 3 u.p.s., dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, tj. z lipca 2017r. wynosił 3.511,52zł i przekraczał kryterium dochodowe wynoszące 634,00zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 2.877,52zł. Mając na uwadze, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie ma charakteru uznaniowego stwierdzono, iż nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określającym sposób obliczania wysokości zasiłku stałego. Organ uznał, że choć sytuacja osobista i zdrowotna skarżącego jest trudna to w aktualnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznym brak jest możliwości przyznania mu zasiłku stałego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w zawiadomieniu z dnia 21 sierpnia 2017r. o zakończeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji zamieścił wyczerpujące informacje na temat ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym przed tym organem. Informacje te dotyczyły wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, w tym z gospodarstwa rolnego, jak również przesłanek przyznawania zasiłku stałego, w tym na kryterium dochodowe wynoszące 634,00zł. Tym samym w ocenie organu odwoławczego poinformowano skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przedłożenia dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Skarżący w wyznaczonym terminie 7 dni nie wypowiedział się co do zebranych materiałów ani nie przedłożył dodatkowych dowodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję S. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 w związku z art. 8 ust 9 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, skutkującą zaliczeniem do jego dochodów dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego mimo, iż go nie użytkuje. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest człowiekiem w podeszłym wieku, schorowanym, zatem nie użytkuje posiadanego gospodarstwa. W ocenie skarżącego dochód z gospodarstwa nie powinien być wliczany do jego dochodu, na który składa się emerytura wynosząca 432,37zł. Stwierdził, że kwota ta jest niższa niż ustawowe kryterium dochodowe i uprawnia go do zasiłku stałego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej (poza wyjątkami zawartymi w art. 40, art. 41, art. 53a, art. 78 i art. 91, niemającymi zastosowania w sprawie niniejszej), w myśl art. 8 ust. 1 u.p.s., uzależnione jest od kryterium dochodowego. W przypadku skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej, kryterium to wynosi 634zł. Wskazał, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, przy czym stosownie do treści art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 1058) w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Sąd wyjaśnił, że wskazany przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że z punktu widzenia art. 8 ust. 9 u.p.s. bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Omawiany przepis dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje bowiem, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej obecnie, na podstawie wskazanego już § 1 pkt 3 rozporządzenia, na kwotę 288zł. Sąd podzielił wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012r. sygn. akt II SA/Sz 291/12 zapatrywanie, że zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm bezwzględnie wiążących organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Konstatując Sąd wskazał, że dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, tj. z lipca 2017r. wynosił 3.511,52zł i przekraczał kryterium dochodowe wynoszące 634zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 2.877,52zł. Zdaniem Sądu przekroczenie to uniemożliwiało przyznanie zasiłku stałego żądanego przez skarżącego, co zasadnie przyjęły organy administracyjne. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył S. C. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 9 u.p.s. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny, podczas gdy powołane na uzasadnienie tej tezy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wypracowane na gruncie stanu prawnego sprzed wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2017r., poz. 2196 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.k.u.r.", dokonanej ustawą z dnia 14 kwietnia 2016r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2016r. i mocą której w u.k.u.r. dodany został art. 2a, który znacznie utrudnił rolnikom sprzedaż gruntów, przez co przyjmowanie ww. fikcji prawnej w rzeczywistości wypacza cel przepisów u.p.s., w związku z czym konieczne jest dokonanie nowej wykładni art. 8 ust. 9 u.p.s. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano stan faktyczny sprawy i wskazano, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia wydane zostały przed 30 kwietnia 2016r., zatem przed wejściem z życie nowelizacji ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, mocą której w u.k.u.r. dodany został art. 2a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dodany przepis znacznie utrudnił, a w niektórych przypadkach w praktyce wręcz uniemożliwił rolnikom sprzedaż gruntów rolnych. Rozwijając ten wątek wskazał, że szacowanie dochodu rolników według stałej wielkości, jaką jest hektar przeliczeniowy, nie jest w pełni obiektywne, gdyż ustawodawca z góry ustala pewną wartość, która niekoniecznie musi być w rzeczywistości wypracowana, w tym również na skutek zdarzeń losowych. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że od maja 2016r. sytuacja właścicieli nieruchomości rolnych uległa diametralnej zmianie, jeśli chodzi o możliwość dysponowania gruntami rolnymi. Wyjaśnił, że z uwagi na kryteria jakie spełniać musi nabywca, na rynku nieruchomości popyt na gospodarstwa rolne drastycznie spadł. Uzyskanie zezwolenia Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na zbycie nieruchomości rolnej nie – rolnikowi jest utrudnione, w szczególności, że nabywca taki musi dawać rękojmię "należytego prowadzenia działalności rolniczej". W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczność ta powoduje również inne zmiany na rynku nieruchomości rolnych, gdyż jako osoba nie będąca w stanie dłużej samodzielnie prowadzić działalności rolniczej, przez swoją sytuację życiową i brak możliwości sprzedaży ziemi, może być zmuszony do bezpłatnego jej wydzierżawienia, co w wymiarze finansowym oznacza to samo, co zaprzestanie uprawy w ogóle. Konstatując skarżący kasacyjnie wskazał, że powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzecznictwo i dokonana wykładnia art. 8 ust 9 u.p.s. straciła na aktualności, a przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem nowelizacji u.k.u.r. i jej realnego wpływu na możliwość dysponowania gospodarstwem rolnym, a przez to na możliwość uzyskiwania dochodu z tego gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 9 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, przy interpretacji owej normy, przepisu art. 2a u.k.u.r., utrudniającego rolnikom sprzedaż gruntów, a przez to – w ocenie skarżącego kasacyjnie – przyjmowanie fikcji uzyskiwania dochodu, o której mowa w art. 8 ust. 9 u.p.s. po dniu 30 kwietnia 2016r, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 14 kwietnia 2016r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz niektórych ustaw, wypacza cele realizowane przez przepisy u.p.s. Jakkolwiek stawiając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wskazał przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stanowiący podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, to jednak powyższa nieumiejętność formowania zarzutu kasacyjnego nie stanowi bariery w jego ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawiony powyżej zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, a zatem podstawę dla niego stanowi przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na wstępie wypada wskazać, iż zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Stąd ustalenie uzyskiwanego przez stronę dochodu nie może nastąpić z pominięciem tych regulacji. Trafnie podnoszono w toku postępowania, iż przepis art. 8 ust. 9 u.p.s., przyjmując, że z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości, ma charakter specyficzny, bowiem dochód określony w tym przepisie ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi gospodarstwo rolne. Fikcja prawna statuowana przez powyższy przepis w zakresie dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego i brak możliwości przeprowadzenia przez stronę przeciwdowodu ustalającego rzeczywistą wysokość dochodu przynoszonego przez gospodarstwo rolne, budziły wątpliwości natury konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2008r. sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) uznał, iż przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. pozostaje w zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone są poglądy, że nie ma podstaw by przyjąć, iż zastosowanie regulacji art. 8 ust. 9 u.p.s. może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących chociażby: sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa, sposobu zagospodarowania gospodarstwa, powodu z jakiego gospodarstwo nie jest uprawiane oraz wysokości rzeczywistych dochodów uzyskiwanych z tego gospodarstwa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 724/09; wyrok z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1154/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt I OSK 2090/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poglądy te pozostają aktualne. W orzecznictwie sądowym wskazywano również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 1292/09; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 724/09; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1154/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednakże nie oznacza to, iż ewentualne trudności z wydzierżawieniem lub sprzedażą gospodarstwa rolnego mogą stanowić okoliczność wyłączającą wskazany w art. 8 ust. 9 u.p.s. sposób ustalenia dochodu. Fikcja prawna uregulowana w powyższym przepisie zakłada ustalenie dochodu strony z uwzględnieniem ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego do czasu posiadania przez stronę tytułu prawnego do tego gospodarstwa. Dlatego też podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, związane z wejściem w życie art. 2a u.k.u.r., zawierającego dodatkowe ograniczenie w swobodnym obrocie nieruchomościami rolnymi, nie mają znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Tym samym posiadanie przez stronę tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego dostatecznie uzasadnia ustalenie dochodu strony biorąc pod uwagę wyłącznie wielkość gospodarstwa rolnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).