III SA/Kr 1576/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 października 2017 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego S. C. od decyzji Wójta Gminy Z z dnia [...] 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego działając w oparciu o art. 2, art. 3, art. 8, art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) oraz art. 10, art. 79a, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż miesięczny dochód skarżącego wynosi 3511,52 zł. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W tych okolicznościach przyznanie zasiłku stałego nie było możliwe. Na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożył odwołanie skarżący wskazując, iż jego emerytura wynosi 1500,00 zł w związku z tym nie wie, na jakiej podstawie GOPS wyliczył jego dochód w wysokości 3511,52 zł. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie użytkuje posiadanego gospodarstwa rolnego ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia. W związku z tym skarżący nie zgadza się z wyliczeniem dochodu obliczonym przez GOPS i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego zasiłku stałego. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] 2017 r. jest zgodna z przepisami prawa materialnego, jak również procesowego. Organ wskazał, iż dochód skarżącego obejmuje emeryturę z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wypłacaną kwartalnie, co w przeliczeniu miesięcznym daje kwotę 432,37 zł. Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,94781 ha czyli 10,6915 ha przeliczeniowego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Ponadto art. 8 ust. 9 powyższej ustawy stanowi, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288,00 zł. Przepis ten wprowadza fikcję prawną, iż każdy posiadacz gospodarstwa rolnego (niezależnie od tego czy jest ono użytkowane) uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 288,00 zł z 1 ha przeliczeniowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący posiada tytuł prawny do gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,6915 ha przeliczeniowego. W związku z powyższym ryczałtowy dochód skarżącego z tego gospodarstwa rolnego wynosi 3079,15 zł (288,00 zł x 10,6915 ha). W rezultacie dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, tj. z lipca 2017 r. wynosił 3511,52 zł i przekraczał kryterium dochodowe wynoszące 634,00 zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 2877,52 zł. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 37 ust. 2 pkt. 1 u.p.s.) wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604,00 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, iż decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, iż zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określającym sposób obliczania wysokości zasiłku stałego. Choć sytuacja osobista i zdrowotna skarżącego jest trudna, to jednak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznym brak jest możliwości przyznania mu zasiłku stałego. Kolegium podniosło, iż organ I instancji wysłał do skarżącego zawiadomienie z dnia 21 sierpnia 2017 r. (doręczone w dniu 30.08.2017 r.) o zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku stałego. Tym samym organ I instancji wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z art. 79a k.p.a., gdyż w powyższym zawiadomieniu zamieścił wyczerpujące informacje na temat ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym przed tym organem dotyczące wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, w tym z gospodarstwa rolnego. Wskazano również na przesłanki przyznawania zasiłku stałego w tym na kryterium dochodowe wynoszące 634,00 zł. W związku z tym poinformowano skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przedłożenia dowodów, celem wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Skarżący w wyznaczonym terminie 7 dni nie wypowiedział się co do zebranych materiałów, ani nie przedłożył dodatkowych dowodów. Na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący S. C. Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust 9 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, skutkującą zaliczeniem do jego dochodów dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego mimo, iż go nie użytkuje. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Skarżący podniósł, że jest człowiekiem w podeszłym wieku, schorowanym. Nie użytkuje posiadanego gospodarstwa, bo nie ma takich możliwości. W związku z tym, jego zdaniem, dochód z gospodarstwa nie powinien być wliczany do jego dochodu. Dochodem skarżącego jest emerytura wynosząca 432,37 zł. Kwota ta jest niższa niż ustawowe kryterium dochodowe i uprawnia go do zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Jak wynika z regulacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s."), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej (poza wyjątkami zawartymi w art. 40, 41, 53a, 78 i 91, niemającymi zastosowania w sprawie niniejszej) uzależnione jest z mocy art. 8 ust. 1 u.p.s. od kryterium dochodowego. Wynosi ono 634 zł w sytuacji osoby samotnie gospodarującej, a taką osobą jest skarżący. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.), przy czym stosownie do treści art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Jak podsumowano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1154/11, wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazywał, że: "przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć". W orzecznictwie sądowym wskazywano również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 oraz powołany wyrok w sprawie I OSK 1154/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09 i wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 928/10 – dostępne w CBOSA). Powołany przepis dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej obecnie, z mocy wyżej wskazanego § 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 lipca 2015 r. – na kwotę 288 zł. Zaprezentowana powyżej linia orzecznicza jest niezmiennie kontynuowana (np. wyroki: II SA/Łd 1033/12 z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Lu 265/12 z dnia 18 maja 2012 r., dostępne w CBOSA) i skład orzekający w sprawie niniejszej ją podziela. Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji nieuprawiania go przez skarżącego z powodu niezdolności skarżącego do pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący na rozprawie przed sądem administracyjnym potwierdził, że jest właścicielem gospodarstwa, którego nie uprawia, ale też nie oddał go nikomu w dzierżawę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie może odnieść argumentacja skargi zamierzonego skutku wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Powtórzyć należy za wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Sz 291/12 (dostępnym w CBOSA), że zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Dlatego nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, by zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący osiąga dochód w postaci renty rolniczej w kwocie 432,37 zł oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,94781 ha czyli 10,6915 ha przeliczeniowego. W związku z powyższym ryczałtowy dochód skarżącego z tego gospodarstwa rolnego wynosi 3079,15 zł (288,00 zł x 10,6915 ha). W rezultacie dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, tj. z lipca 2017 r. wynosił 3511,52 zł i przekraczał kryterium dochodowe wynoszące 634 zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 2877,52 zł. Przekroczenie to uniemożliwiało przyznanie zasiłku stałego żądanego przez skarżącego, jak zasadnie przyjęły organy administracyjne. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.