II OSK 720/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z.y od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 854/18 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 854/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu, dalej także: "PINB", po ponownym przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy realizacji silosu na paszę o wysokości 5,5 m usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym A w miejscowości Sz. i nałożył na S. Z., Z. W., A. Z. oraz D. Z.-B. obowiązek przedłożenia: 1) opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami, 2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania działki 4) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. silosu na paszę o wysokości 5,5 m w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. Zażalenie na to postanowienie złożył S. Z. Zarzucił, że budowa została zakończona. Nadto, podniósł brak określenia pojemności silosu w metrach sześciennych (m3), nieuzyskanie stanowiska producenta silosów co do stosowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Należy, zdaniem żalącego się, dokonać oceny zakresu odpowiedzialności podmiotów. Żalący się nie powinien ponosić kosztów za zaistniałą sytuację. Zarzucił nadto bezprawne rozdzielenie postępowań. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dalej także: "WWINB", postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nałożył na S. Z. w związku z usytuowaniem na działce nr A w Sz. silosu na paszę o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton bez wymaganego zgłoszenia, obowiązek przedłożenia: 1) opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami, 2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania działki, 4) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego silosu na paszę w terminie do dnia 30 września 2018 r. WWINB wskazał, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w sprawie budowy silosu (zbożowego) oraz sposobu użytkowania budynku stodoły, budynku gospodarczego oraz dwóch silosów paszowych usytuowanych na działkach nr ewid. B, C w Sz. [...]. Następnie, postępowania dotyczące silosów paszowych rozdzielono na dwa odrębne w ten sposób, że postępowania w sprawie silosu paszowego o wysokości 5,5 m (pojemność 8 ton) prowadzone będzie pod sygn. PINB-[...], a w stosunku do silosu paszowego o wysokości 4 m (pojemność 8 ton) postępowanie prowadzone będzie pod sygn. [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy prowadzonej przez organ I instancji jest silos paszowy o wysokości 5,5 m (pojemność 8 ton), który usytuowany jest na działce nr A w Sz. [...]. Odnotował, że zgodnie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odnosząc się do kwestii związanej z kwalifikacją przedmiotowego silosu na paszę wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, silos na paszę na betonowym postumencie zaliczyć należy do kategorii obiektów budowlanych będącymi budowlami, gdyż jak wynika z ww. definicji budowlą jest m.in. zbiornik, a niewątpliwie silos na paszę można zaliczyć do tego rodzaju budowli. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie "naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 7 m". Dokonując przeliczenia pojemności przedmiotowego silosu na jednostkę m³ wskazał, że pojemność 8 ton w przeliczeniu wynosi ok. 12 m³ (0,67 t/m³), a więc parametry silosu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jednoznacznie wskazują na to, iż nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do silosu usytuowanego na działce nr A. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niezbędnym było dokonanie zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym PINB w Gostyniu prawidłowo uznał, iż wymagane było dokonanie zgłoszenia usytuowania przedmiotowego silosu na paszę na działce nr A. W związku z tym PINB w Gostyniu, ponownie prowadząc postępowanie, zastosował procedurę zawartą w art. 49b Prawa budowlanego i nałożył zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, tj. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ze względu na fakt braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr A w Sz. [...]. Ponadto, organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki (art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego) i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego). W tym zakresie nałożony przez PINB w Gostyniu obowiązek odpowiada przepisowi zawartemu w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie WWINB, nieprawidłowym było jednak nałożenie przez PINB w Gostyniu obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczących przedmiotowego silosu na paszę ze względu na to, iż ustawodawca uzależnił możliwość wstrzymania robot budowlanych od faktu stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego ich prowadzenia. W sytuacji natomiast, gdy budowa została zakończona, instytucja wstrzymania robót budowlanych nie znajduje zastosowania, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż z protokołu sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli w dniu 7 listopada 2017r. wynika, iż nie były prowadzone roboty budowlanego na ww. nieruchomości. W odniesieniu do kwestii adresatów nałożonego obowiązku WWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2017 r. zawarte zostało oświadczenie S. Z., z treści którego wynika, że od 2008 r. współwłaścicielami nieruchomości w Sz. [...] (dz. nr A) są S. Z., A. Z., D. Z.-B. i Z. W. Z treści pisma [...] sp. z o.o. z dnia 4 stycznia 2018 r. wynika natomiast, że w dniu 29 lipca 2013 r. zawarta została umowa pomiędzy ww. spółką a S.em Zarembą, na podstawie której przeniesiono własność m.in. silosu na paszę o pojemności 8 ton usytuowanego na działce nr A w Sz. [...] na S. Z.. Zatem, w ocenie WWINB, jako właściciela przedmiotowego silosu na paszę uznać należy S. Z., co powoduje, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, jako adresatów obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, współwłaścicieli nieruchomości w Sz. [...] (dz. nr A). W niniejszej sprawie organ I instancji nakładając obowiązek zaskarżonym postanowieniem wskazał termin jego wykonania tj. do dnia 31 lipca 2018 r. W związku jednak z faktem, iż termin ten w niedługim czasie po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji upływał, to w ocenie WWINB, termin ten należało zmienić w celu umożliwienia zrealizowania obowiązku, który został nałożony zaskarżonym postanowieniem. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezpodstawnego rozdzielenia prowadzonego postępowania, Sąd wskazał, że pismem o wszczęciu postępowania, z dnia 20 października 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu na podstawie art. 61 §1 K.p.a. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego budowy silosu oraz sposobu użytkowania budynku stodoły oraz budynku gospodarczego usytuowanych na działkach B i C w miejscowości Sz. W oparciu o przeprowadzoną kontrolę nieruchomości w dniu 7 listopada 2017r., w czasie której skarżący był obecny, organ I instancji sprecyzował, że na przedmiotowej działce o właściwym numerze A zlokalizowano m.in. budynek inwentarsko-gospodarzy, budynek inwentarsko-składowy oraz silosy: jeden silos zbożowy typu BIN o pojemności około 80 ton oraz dwa silosy paszowe typu Argo o pojemności około 3 i 5 ton o maksymalnej wysokości 4m i 5,5 m. Organ uznał za zasadne wydzielić w tak ustalonym stanie faktycznym cztery oddzielne postępowania administracyjne dla każdego z obiektów: pierwsze dotyczące silosu zbożowego typu BIN, drugie dotyczące dwóch silosów typu Argo, trzecie dotyczące budynku inwentarsko-składowego i czwarte dotyczące budynku inwentarsko-gospodarczego. O powyższej czynności skarżący został zawiadomiony na adres swojego pełnomocnika w dniu 27 listopada 2017 r. (k. 4 akt ad. I inst.). W ocenie Sądu, rozdzielenie postępowania zostało dokonane na wczesnym jego etapie, kiedy organ ustalił precyzyjne okoliczności sprawy, które pozwoliły na ocenę jakie obiekty znajdują się na nieruchomości i czy w stosunku do nich podjąć należy określone czynności procesowe oraz czy wydać należy stosowne rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione przez organ pozwoliły na przyjęcie, że na nieruchomości znajdują się przynajmniej cztery obiekty budowlane, co do których prowadzić należy postępowanie administracyjne, a odmienność tych obiektów przesądziła o prowadzeniu odrębnych postępowań, co do każdego z tych obiektów. Mając na uwadze rodzaj, charakter poszczególnych obiektów i konieczność oddzielnej oceny pod względem przepisów prawa budowlanego, zasadnie organ I instancji dokonał wyodrębnienia czterech postępowań. Czynność ta służyła zachowaniu jasności i przejrzystości każdego z prowadzonych postępowań. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego dalszego rozdzielenia postępowania nadzorczego, co do dwóch silosów o wysokości 4 m i 5,5 m, Sąd stwierdził, że mając na uwadze sprawność i przejrzystość prowadzonego postępowania, trudno czynić organowi zarzut, że uznał za zasadne prowadzenie odrębnego postępowania dla każdego z tych silosów uwzględniając odmienne okoliczności faktyczne służące za podstawę dalszych rozważań prawnych i możliwych rozstrzygnięć w świetle prawa budowanego. Także o tej czynności pełnomocnik skarżącego był informowany zawiadomieniem z 8 lutego 2018 r. Organ I instancji mógł zatem po wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w trybie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. wyodrębnić postępowania o różnych przedmiotach i prowadzić je odrębnie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wystarczająca była informacja stron postępowania w tym zakresie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że po rozdzieleniu postępowań na odrębne (dotyczące każdego z obiektów), organ wyraźnie wskazał rodzaj i zakres danej sprawy będącej przedmiotem każdego z tych postępowań. Świadczy o tym treść zawiadomienia o każdej z czynności organu. Chybiony jest zatem zarzut opisany w punkcie 1 i 2 skargi, jakoby naruszono zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Przechodząc go zasadniczej części oceny zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że prawidłowo ustalił organ II instancji, że S. Z. ostatecznie w lipcu 2018 r. wybudował na działce oznaczonej nr A w miejscowości Sz. silos o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wzniesienie tego silosu nastąpiło najpóźniej w dacie podpisania umowy przeniesienia własności obiektu, zwłaszcza, że inwestor uchylał się od wskazania dokładnej daty wybudowania tego obiektu, podając że nie jest w stanie jej ustalić. W istocie skarżący nie kwestionował właśnie tej daty wybudowania silosu. Inwestor nie posiadał dokumentów świadczących o wybudowaniu silosu zgodnie z przepisami prawa budowanego. Nie dysponował pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji budowlanej również nie potwierdził wystąpienia skarżącego o pozwolenie na budowę, czy ze zgłoszeniem wzniesienia przedmiotowego silosu. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy silos paszowy o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton, który uwidoczniono w materiale zdjęciowym w aktach sprawy I instancji jako "budowlę" stanowiącą "zbiornik" wymieniony w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, dla wzniesienia, którego wymagane jest zgłoszenie zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit d Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 7 m. Nie był przy tym kwestionowany w niniejszej sprawie zagrodowy charakter zabudowy działki nr A. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zobowiązane były do ustalenia, czy pojemność przedmiotowego silosu przy jego wysokości nie większej niż 7 m nie przekracza 30 m³. Organ odwoławczy przeliczył pojemność przedmiotowego silosu o pojemności 8 ton na 12 m³, zatem nie ulega wątpliwości, że pojemność ta nie przekracza 30 m³. Ta okoliczność była wystarczająca dla przyjęcia, że dla wzniesienia przedmiotowego silosu paszowego nie było wymagane pozwolenie na budowę, a wystarczające zgłoszenie zamiaru wykonania tego obiektu. Zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, przepis ten został prawidłowo zastosowany w stanie faktycznym sprawy, brak było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Przy czym podkreślić należy że zaskarżone postanowienie jest pierwszym krokiem zmierzającym do legalizacji budowy wymagającej zgodnie z przepisami prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu. Nadto, organ odwoławczy usunął uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nieprawidłowym było bowiem nałożenie przez PINB obowiązku wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji przedmiotowego silosu, skoro ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że był on już uprzednio zrealizowany, jego budowa została zakończona. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowanego wydaje postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowanego także w stosunku do obiektu już wybudowanego. Słusznie podkreślał także organ odwoławczy, że przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała przymiot decyzji ostatecznej, aby mogła zostać przedłożona w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie winno być skierowane tylko do skarżącego jako inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w związku z nową datą wydania postanowienia przez organ odwoławczy w dniu 20 lipca 2018 r. należało także wyznaczyć nowy termin wykonania nałożonych obowiązków, który zakreślono na dzień 30 września 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach: 1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 1 K.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni; 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale w istocie taki wpływ miało; 3. art. 174 pkt § 1 P.p.s.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni; 4. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 K.p.a. traktowanym jak przepis materialnego w zw. z art. 49 b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1d, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 polegające na nie precyzyjnym wskazaniu rysunków oczekiwanych przez organ oraz na niewskazaniu potrzeb uzasadniających nakaz przedłożenia owych rysunków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia faktycznego, pismem z dnia 23 listopada 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie m.in. dwóch silosów paszowych zlokalizowanych na działce nr A w miejscowości Sz.: silosu o wysokości 5,5 m oraz silosu o wysokości 4 m. Po rozdzieleniu postępowania na dwa odrębne, w odniesieniu do obu silosów wydawano odrębne postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. uchylono postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 49b ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i zobowiązano skarżącego, w związku z samowolnym wykonaniem silosu na paszę o wysokości 4 m i pojemności 5 ton usytuowanego na działce nr ew. A w Sz., do złożenia dokumentów wymaganych tym przepisem. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i zmienił ją eliminując rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie nałożenia na adresatów postanowienia obowiązku wstrzymania robót budowlanych, ponieważ nie były one prowadzone, ponadto uznał, że nieprawidłowym było nałożenie obowiązku złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego silosu na paszę, gdyż przymiot ostateczności takiej decyzji nie jest wymagany w postępowaniu legalizacyjnym. Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 618/18, oddalono skargę S. Z. Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3755/18, oddalono skargę kasacyjną S. Z. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., którym uchylono postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r. oraz nałożono na S. Z., w związku z usytuowaniem na działce nr A w Sz. 15 silosu na paszę o wysokości 5,5 m i pojemności 8 ton bez wymaganego zgłoszenia, obowiązek: 1) opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami, 2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania działki, 4) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego silosu na paszę w terminie do dnia 30 września 2018 r. Oba silosy stanowią obiekty budowlane w postaci budowli. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, do budowli zaliczono m.in. zbiorniki. Wykonane zostały w tym samym okresie, na tym samym terenie, przez tego samego inwestora. Różnią się jedynie pojemnością, która nie ma znaczenia z punktu widzenia wymogów art. 28-30 Prawa budowlanego. Stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie, co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, nie może zatem ignorować prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3755/18. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnień procesowych. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. polegającego na błędnej wykładni. Wbrew tezie sformułowanej przez skarżącego, powołany przepis art. 61 § 1 K.p.a. nie wyklucza sytuacji procesowej, w której postępowanie wszczęte w odniesieniu do kilku obiektów budowlanych jest następnie prowadzone odrębnie i zostaje zakończone odrębnymi decyzjami załatwiającymi sprawę co do istoty. Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że nie można utożsamiać sprawy administracyjnej i postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczynane jest w sprawie indywidulanej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58). Podstawę materialną postępowania wszczętego zawiadomieniem PINB z dnia 23 listopada 2017 r. stanowiły przepisy Prawa budowlanego normujące stosowanie przez organy nadzoru budowlanego sankcji w razie naruszeń prawa budowlanego (art. 48-51 Prawa budowlanego w związku z art. 83 i 84 Prawa budowlanego). Elementem przedmiotowym każdego z deliktów określonych w art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, jest obiekt budowlany. Prawa i obowiązki dotyczące różnych obiektów budowlanych są zatem przedmiotem odrębnych spraw z zakresu nadzoru budowlanego. Co do zasady, nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.). Natomiast z art. 62 K.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 389-390). Podkreślić jednak należy, że ta reguła Kodeksowa może doznawać modyfikacji w zakresie, w jakim ogólne postępowanie administracyjne jest modyfikowane normami ustaw materialnoprawnych. Na gruncie ustaw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wypracowano pogląd, oparty na przepisach o szczególnym trybie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, według którego, możliwe a nawet wskazane jest prowadzenie jednego postępowania w wielu sprawach prowadzonych z udziałem tej samej strony (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3517/15). Przepisy art. 48-49b Prawa budowalnego nie zawierają norm pozwalających na przyjęcie, że stanowią istotną modyfikację w stosunku do opisanych wyżej reguł określonych w art. 61 i art. 62 K.p.a. Nie wykluczając stanów faktyczno-prawnych, w których wskazane byłoby prowadzenie jednego postępowania odnoszącego się do kilku obiektów budowlanych, należy jednak, odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy uznać, że prowadzenie odrębnych postępowań dotyczących obu zbiorników oraz zakończenie tych postępowań odrębnymi decyzjami nie stanowiło naruszenia art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., a także art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Takiego naruszenia nie stanowiło także samo rozdzielenie spraw do odrębnego postępowania bez odrębnego wszczęcia postępowania w odniesieniu do naruszenia prawa dotyczącego każdego ze zbiorników. Postulowany przez skarżącego wymóg odrębnego wszczęcia postępowania nie znajduje umocowania ani w przepisach normujących ogólne postępowanie administracyjne, ani w przepisach Prawa budowlanego. Natomiast rzeczywiste wymogi w tym zakresie polegają na tym aby w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadające przepisom K.p.a., poczynając od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, przy czym w postępowaniach tych należy, niezależnie od innych warunków, umożliwić stronom udział gwarantujący obronę ich praw. W odniesieniu do każdej sprawy (każdego obiektu) należy zatem skutecznie wszcząć postępowanie. Następnie organ powinien przeprowadzić dotyczące każdego z obiektów postępowanie wyjaśniające oraz zakończyć postępowanie decyzją załatwiającą sprawę. W świetle art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego oraz art. 61 § 1 i 4 K.p.a. jest możliwe wszczęcie postępowania w odniesieniu do więcej, niż jednego obiektu budowlanego. W sytuacjach, gdy potencjalny brak zgodności obiektu z prawem może dotyczyć kilku obiektów budowlanych, wykonanych przez inwestora na jednym terenie, dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności kontrolnych lub pierwszych czynności procesowych (np. oględziny), jest możliwe ukierunkowanie dalszych czynności proceduralnych jako jednego lub kilku postępowań. Uznanie przez organ, który wszczął postępowanie w odniesieniu do kilku obiektów budowlanych, że należy prowadzić odrębne postępowania w stosunku do tych obiektów nie oznacza, że dotychczasowe czynności, w tym także czynność wszczynająca postępowanie, są wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowią one skuteczną czynność procesową umożliwiającą dalsze odrębne procedowanie w odniesieniu do poszczególnych obiektów budowlanych, a więc w każdej sprawie. Jest niewątpliwe, że strona powinna być powiadomiona o rozdzieleniu postępowań i odrębnym prowadzeniu postępowań w odniesieniu do każdego z obiektów. W opisie naruszenia analizowanego zarzutu skarżący podniósł błędną wykładnię. Uzasadniając ten zarzut stwierdził nadto, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie zbiornika na paszę o wysokości 5,50 m bez zgłoszenia nie zostało do tej pory wszczęte. Można zatem przyjąć, że poruszył także zagadnienie niewłaściwego zastosowania art. 61 § 1 K.p.a. Odnosząc się do tego aspektu zarzutu stwierdzić należy, że w świetle powyższych rozważań teza sformułowana w kasacji jest bezpodstawna. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2017 r. wszczęto skutecznie postępowanie w stosunku do obu zbiorników paszowych zlokalizowanych na działce nr A. Przedstawione stanowisko, zarówno co do wykładni, jak i zastosowania art. 61 § 1 K.p.a., pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3755/18. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś w powołanym wyroku, że ze względu na inny rodzaj każdego z tych obiektów budowlanych, odmienne okoliczności faktyczne służące za podstawę dalszych rozważań prawnych i możliwych rozstrzygnięć w świetle przepisów prawa budowlanego, uzasadnione było prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego odrębnych postępowań, co do każdego z nich. Podkreślił, że przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być intepretowany przez organ administracji publicznej w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają sposób i zakres prowadzenia postępowania w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Zaaprobował pogląd Sądu pierwszej instancji, według którego, rozdzielenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie legalności wzniesienia kilku obiektów budowlanych na odrębne postępowania dotyczące poszczególnych obiektów budowlanych nie narusza art. 61 § 1 K.p.a. Stwierdził, że organ administracyjny jest w takiej sytuacji zobowiązany do zawiadomienia stron o wszczęciu danego (odrębnego) postępowania i stworzenia warunków umożliwiających im czynny udział w tym postępowaniu, które to wymogi w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. W zakresie w jakim stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest zbieżny ze stanem w sprawie II OSK 3755/18, można zaś mówić nawet o związaniu stanowiskiem co tych kwestii, wynikającym z art. 170 P.p.s.a. W myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod. red. T. Wosia, WK 2016, pkt 3 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. polegającego na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co zdaniem skarżącego nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ miało. W uzasadnieniu zarzutu skarżący skonkretyzował naruszenie jako brak kompletnego materiału dowodowego pozwalającego ustalić objętość zbiornika. Rozważania w tej mierze rozpocząć należy od konstatacji, że wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Pojemność zbiornika jest w niniejszej sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a także ewentualnego zwolnienia z tego obowiązku z mocy przepisów art. 29 Prawa budowlanego oraz tego, czy w razie takiego zwolnienia, wykonanie pojemnika wymagało zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego. Ustalenie, że zbiornik o wysokości 5,5 m oraz pojemności 8 ton mieści się w granicach wyznaczonych hipotezą tego przepisu, w której posłużono się określeniem pojemności w metrach sześciennych, nie stanowiło naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Rezultatem tego ustalenia było przecież przyjęcie, że wykonanie tego obiektu jest zwolnione od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jak zaś wynika z art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 oraz z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wykonanie zbiorników nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymagało zgłoszenia. Należy zatem, tak samo jak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3755/18, przyjąć, że zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja odnośnie zmiennej objętości silosu w sytuacji obliczania jej na podstawie gęstości danej paszy, aczkolwiek nie można jej odmówić racji, nie ma znaczenia dla ostatecznego wyniku tej sprawy. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. polegający na nieprawidłowym ustaleniu pojemności silosu nie jest zatem uzasadniony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. traktowanym jak przepis materialnego w zw. z art. 49 b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1d, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na nieprecyzyjnym wskazaniu rysunków oczekiwanych przez organ oraz na niewskazaniu potrzeb uzasadniających nakaz przedłożenia owych rysunków. Organ pierwszej instancji rzeczywiście nie sprecyzował co mają przedstawiać rysunki, do których przedłożenia zobowiązał skarżącego. Nie określił także przyczyny dla której uważa przedłożenie rysunków za potrzebne. Zauważyć jednak należy, że w analizowanym punkcie postanowienia zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentu stanowiącego opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót wraz z odpowiednimi rysunkami. Jest zatem niewątpliwe, że rysunki miałyby przedstawiać w formie graficznej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót, w zakresie w jakim taka graficzna forma w odniesieniu do tych okoliczności jest możliwa. Niezależnie od tego, z uwagi na abstrakcyjny charakter tych stwierdzeń oraz fakt, że organ dysponował materiałem z oględzin, w tym także materiałem fotograficznym, skarżący mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistego zakresu zobowiązania oraz potrzeby wykonania takich rysunków. Nie poczynił jednak w kierunku wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości żadnych kroków. Nie podniósł tego zagadnienia w zażaleniu. Jednocześnie jest niewątpliwe, że nie dokonał wymaganego zgłoszenia, a procedura w której zostało wydane zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB niejako "zastępuje" procedurę zgłoszeniową, umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu budowlanego. To zatem przede wszystkim w jego interesie jest podejmowanie wszelkich czynności w ramach współpracy z organem, które umożliwią legalne funkcjonowanie obiektu w obrocie prawnym. Podniesienie wątpliwości, co do potrzeby przedstawienia rysunków oraz zakresu tych rysunków, dopiero na etapie skargi kasacyjnej, nie prowadzi do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego postanowienia, którego treść jest zgodna z art. 49b ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że także w omawianym zakresie nie doszło do naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na skierowaniu orzeczenia tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Po pierwsze, skarżący nie podważył ustalenia, według którego, to skarżący, na podstawie umowy o przeniesienie własności silosu został właścicielem zbiornika. Po drugie, niewątpliwe jest, że skarżący jest inwestorem w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Nie było zatem przeszkód do skierowania postanowienia wyłącznie w stosunku do skarżącego, mimo że zbiornik został usytuowany na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego i innych osób. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu art. 52 wynika więc, że stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14). W pewnych jednak okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Jak argumentowano w orzecznictwie, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być więc oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy, zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego. Na zakończenie trzeba zauważyć, że przepisy art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego zostały w kasacji powołane tylko w związku z zarzutem nieprecyzyjnego wskazania rysunków oczekiwanych przez organ oraz niewskazania potrzeb uzasadniających nakaz przedłożenia rysunków. Niezależnie od granic kasacji stwierdzić jednak można, z uwagi na powołanie tych przepisów, że zaskarżone postanowienie, wydane w trybie reformatoryjnym, nie narusza art. 49b ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie wykonał przedmiotowy zbiornik na materiały sypkie bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Należało zatem nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.