II OSK 2164/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2054/14 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala obie skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. S. i T. S. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że prowadząc postępowanie z wniosku B. i T. S. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] sierpnia 2010 r., zmieniającej na wniosek [...] sp. z o.o. w S. decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o. o. w S. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji - sieci osiedlowych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. Miodowej, wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] w Szczecinie – w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. Rozpoznając odwołanie B. i T. S. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy mur oporowy nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ani też przepisów Prawa budowlanego. I choć składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, to jednak w aktach sprawy znajduje się prawidłowo wypełnione, stosowne oświadczenie datowane na dzień 11 stycznia 2010 r. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projekt budowlany inwestycji nie przewidywał zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych ani ingerencji w gospodarkę wodną. Organ nie stwierdził również wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i T. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, tj. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzając projekt budowlany dotyczący zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych, wskazując jednocześnie, że pozostałe warunki zmienionej decyzji pozostają bez zmian. Tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie ma samodzielnego bytu prawnego i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę całej inwestycji. Przedmiotowa decyzja winna być zatem oceniona łącznie – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. wydanego w sprawie II OSK 614/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie VII SA/Wa1964/13 – w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a nade wszystko wiążące go wytyczne wskazane w uzasadnieniach ww. wyroków. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] sp. z o.o. w S. oraz B. S. i T. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej (uczestnik postępowania) [...] sp. z o.o., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez faktyczne niepoddanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej jej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. kontroli pod względem ich zgodności z prawem, w szczególności poprzez niepoddanie analizie rozstrzygnięć i postępowań prowadzonych w sprawie przez organy I i II instancji i poprzestanie na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy Sąd orzekający nie wskazał żadnych uchybień organów I i II instancji, w szczególności nie wskazał przepisów postępowania, których rzekome naruszenie przez organy orzekające miało istotny wpływ na wynik sprawy i ograniczył się wyłącznie do przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nakazanie organowi ponownie rozpoznającemu sprawę poddanie kontroli także postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ponownie rozpoznającemu sprawę uwzględnienie orzeczeń - odpowiednio – Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13, tj. orzeczeń wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy i oparcie wyroku na dokumentach nieznajdujących się w aktach sprawy, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ponownie rozpoznającemu sprawę uwzględnienie orzeczeń – odpowiednio – Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/13, tj. orzeczeń wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji nałożenie na organ orzekający wiążącego zobowiązania, którego wykonanie spowodowałoby wyjście poza granice sprawy administracyjnej, skutkujące rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w skardze kasacyjnej (skarżących) B. S. i T. S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i art. 163 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...].08.2010 r. nie ma samodzielnego bytu prawnego i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] stycznia 2009 r. podczas, gdy decyzja wydawana w oparciu o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest całkowicie samodzielną decyzją, która wydawana jest po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego i która podlega kwestionowaniu w trybach przewidzianych dla decyzji administracyjnych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 14.12.2005r. VII SA/Wa 792/05, NSA uchwała 7 sędziów z 27.05.2000 FPS 12/99), 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w zakresie konieczności łącznego badania decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] .08.2010 r. z decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] .01.2009r., a to z uwagi na brak samodzielnego bytu prawnego decyzji [...] .08.2010 r. podczas gdy stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę jest samodzielną decyzją administracyjną funkcjonującą w obrocie odrębnie od decyzji zmienianej (tak WSA w Warszawie w wyroku z 14.12.2005 r. VII SA/Wa 792/05). Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. skarżący wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają wprawdzie takich zarzutów, które pozwalałyby na ich uwzględnienie, chociaż część wskazanych podstaw nie jest pozbawiona zasadności. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania [...] sp. z o.o., stwierdzić trzeba, że Spółka ta posiadała legitymację do złożenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej z uwagi na swój udział w nim jako uczestnik postępowania. I choć istotnie przedmiot kontrolowanego w sprawie postępowania nieważnościowego stanowiła decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana na wniosek [...] , to należało przede wszystkim wziąć pod uwagę kontekst, w jakim została ona wydana, a także jej treść i wynikające z niej prawa i obowiązki. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę 15 budynków mieszkalnych wraz instalacjami została wydana na rzecz [...] sp. z o.o. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Szczecina przeniósł ww. decyzję na rzecz [...] sp. z o. o., ale tylko w zakresie budowy murów oporowych. Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu (administracyjnym) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. zmieniono ww. pozwolenie na budowę w zakresie dotyczącym murów oporowych. To powiązanie powyższych decyzji świadczy zatem, że wynik niniejszego postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego [...] sp. z o.o., jako inwestora podstawowego zamierzenia budowlanego – budowy 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z tych też przyczyn wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. podlegał oddaleniu. Powyższa argumentacja wprost nawiązuje do podstawowego problemu ujawnionego na tle niniejszej sprawy, a który to stał się bezpośrednią przyczyną zakwestionowania legalności wydanych w sprawie decyzji, tj. związku pomiędzy decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. i [...] sierpnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do zapadłych uprzednio wyroków, w których stwierdzono, że obie te decyzje, a więc decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja ją zmieniająca – winny zostać ocenione łączenie. Stanowisko to zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną należy zaakceptować, bowiem istotnie znajduje ono swoje bezpośrednie odbicie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1305/11 oraz w oddalającym od niego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 614/12. I choć wyroki te nie zapadły w niniejszej sprawie, mającej u podstaw decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r., to jednak wbrew twierdzeniom skarżącej wywierają one na nią wpływ, gdyż dotyczyły (pierwotnego) pozwolenia na budowę (z dnia [...] stycznia 2009 r.). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu: "Nie można traktować tej inwestycji w sposób pobieżny bez przeprowadzenia dokładnej analizy decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 20010 r., a przede wszystkim projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. W zasadniczy sposób różni się on od pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (...)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał wprost, że: "ustalenie czy budowla ta została zaprojektowana z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlanego wymaga szczegółowej analizy nie tylko decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a także decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r. i zatwierdzonej nią projektu budowlanego". Wyroki te zgodnie z normą art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. były wiążące dla organów rozpoznających niniejszą sprawę, jak i dla Sądów ją kontrolujących. Podkreślić trzeba, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że wynikający z niej stan związania ograniczony jest, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, to nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63; Komentarz do art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX. Wydanie V). Z tych też przyczyn dla oceny czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie jest obarczona wadą nieważności nie sposób pominąć dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji dnia [...] stycznia 2009 r., skoro decyzja badana w postępowaniu nieważnościowym stanowiła zmianę decyzji pierwotnej. Z tych też względów nie można pominąć oceny prawnej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zaprezentowanej w prawomocnych wyrokach. Powyższe nie zmienia jednak tego, co należy wyraźnie podkreślić, iż nie ma żadnych prawnych podstaw do tego, aby negować dopuszczalność prowadzenia postępowania w zakresie ziszczenia się przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Odmiennego stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie sposób zaakceptować. Z tych też przyczyn organy prowadzące niniejsze postępowanie winny mieć na uwadze zarówno wskazania zawarte w wyroku II OSK 614/12, jak będą miały na uwadze te wymogi, o jakich mowa w art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, a więc, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia budowlanego przepisy art. 32 – 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do tej zmiany. Ten wymóg zawarty w normach prawnych wymaga z kolei analizy nie tylko projektu zmienionego, ale i projektu zmieniającego. Mając powyższe na uwadze i oceniając wniesione kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, że przedstawione w nich zarzuty nie wszystkie zasługiwały na uwzględnienie. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, zaś uwzględnienie w nim ww. prawomocnych wyroków, z przyczyn powyżej wskazanych, nie powodowało wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice niniejszej sprawy. Czyniło to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. (zarzuty 4 i 5 kasacji uczestnika postępowania). Wbrew skarżącemu kasacyjnie inwestorowi, Sąd pierwszej instancji nie nakazał organowi rozpoznającemu niniejszą sprawę "poddania kontroli postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r.", a jedynie uwzględnienia wyroku. I choć brak wskazania na podstawę prawną konieczności jego uwzględnienia stanowi pewien mankament uzasadnienia, to jednak nie taki, aby mógł kwestionować prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd kontroli. Motywy zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji pozostają bowiem jasne i zrozumiałe. Z tych przyczyn niezasadne okazały się być pozostałe zarzuty kasacji uczestnika postępowania dotyczące naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 61 K.p.a. (zarzut 3), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 1). Podobnie nie znajdowały usprawiedliwienia zarzuty przedstawione w kasacji skarżących dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 163 K.p.a. Zasadnym był natomiast w zakresie wyżej omówionym zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, nie dostrzegając w jej okolicznościach zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne wniesione przez uczestnika postępowania i skarżących stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku jego sentencja nie uległaby zmianie. W konsekwencji, więc skarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowy, a sprawa musi zostać ponownie przeanalizowana przez organ. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.