VII SA/Wa 2054/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi B S i T S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzję nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B S i T kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania B i T S utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] ; Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek B i T S nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] , znak: [...] ; zmieniającej na wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...] , znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o. o. w [...] pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji - sieci osiedlowych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. [...] , wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działce nr ew. [...] , [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] w [...] ), w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. W prowadzonym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa, może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy zaznaczyć, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy teren, na którym znajdują się przedmiotowy mur oporowy oznaczony jest symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] " w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia .2008r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2008r., nr [...], poz. [...] ). Zgodnie z ustaleniami § 10 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w [...] teren objęty tym przepisem przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą. Wskazał, że zgodnie orzecznictwem sądowo - administracyjnym mur oporowy pełni funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego oraz chroni dany teren przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt II OSK 667/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II SA/Kr 704/08). Z opisu technicznego projektu budowlanego osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działkach inwestycyjnych wynika, że mur oporowy będzie służył do utrzymania mas ziemi nasypowej na terenie tego osiedla. W związku z powyższym przeznaczeniem muru oporowego organ stwierdził, że konieczność wykonania takiej budowli nie musi być przewidziana w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro służy zabezpieczeniu inwestycji zgodniej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że mur oporowy nie jest budynkiem, tym samym usytuowanie tej inwestycji nie będzie ograniczone regulacja zawartą w przepisie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), regulującym kwestię usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r.., sygn. akt II OSK 481/10). Ponadto, mając na uwadze okoliczność, iż nieruchomości sąsiadujące z działkami inwestycyjnymi oddzielone kwestionowanym murem oporowym - o maksymalnej wysokości 5,05 m, oddalonego od ich granic o ok. 0,6 m - w tym działka odwołujących się nr ew. [...] są nie zabudowane to stwierdził, że projektowany mur oporowy nie narusza przepisów § 13, § 57 oraz § 60 warunków technicznych regulujących zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie na niezabudowanych terenach nieruchomości sąsiednich. Odpowiadając zatem na zarzut podnoszony w odwołaniu, dotyczący ograniczenia nieruchomości odwołujących się w zabudowie oraz jej planowanym podziale organ wskazał, że miał on wpływ wyłącznie na ocenę czy działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jednocześnie stwierdził, że planowane usytuowanie muru oporowego jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych. Wskazał, że żaden przepis prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację danej inwestycji od tego, by działki sąsiednie nie zmniejszyły swej wartości bądź utrudniony był ich podział, jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna. Powyższe w związku z powstaniem na działce sąsiedniej inwestycji pozostaje bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż nie ma ona zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe kwestie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na cywilny charakter sprawy. Organ podkreślił, iż w myśl art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany, tymczasem składając wniosek o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2010r., inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] oraz [...] na cele budowlane nie dopełniając przy tym obowiązku wymienionego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w aktach sprawy znajduje się prawidłowo wypełnione, stosowne oświadczenie datowane na dzień [...].01.2010r. Tym samym mając na uwadze treść w/w art.36a ust. 3 Prawa budowlanego organ stwierdził, że powyższe naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi oczywistości naruszenia tego przepisu jak również nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a więc nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji nie przewiduje zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, o której mowa w przepisie § 29 warunków technicznych na ich nieruchomość. Jak wynika z opisu technicznego planowanego muru oporowego wzdłuż ścian oporowych ma zostać wykonany drenaż odwadniający, który jak wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym w/w osiedla będzie włączony do kanalizacji deszczowej. Jednocześnie zauważył, iż projekt budowlany spornej inwestycji jak również projekt osiedla znajdującego się na działkach inwestycyjnych nie przewidują ingerencji w gospodarkę wodną, tym samym zastosowania w niniejszej sprawie nie mają przepisy ustawy dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) regulującej gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą równoważnego rozwoju (art. 1). Wobec powyższego przedmiotowy mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym w myśl art. 9 pkt 19 lit. h Prawa wodnego tj. murem oporowym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] sierpnia .2010 r., nr [...], znak: [...] ; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 153 §1 pkt 2 Kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 §1 pkt 6 Kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B i T S wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku jednak, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 134_§_1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów; może zatem uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Z kolei, na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. Wojewody [...] wydaną [...] marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dn. [...] sierpnia 2009 r. zmieniającą na wniosek inwestora spółki z o.o. [...] z siedzibą w [...] własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznej instalacji – sieci osiedlowych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. [...] i murów oporowych na działce nr ew. [...],[...] – w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. Decyzją weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, tj. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ architektoniczno – budowlany zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzając projekt budowlany dotyczący zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych, wskazując jednocześnie, że pozostałe warunki zmienionej decyzji pozostają bez zmian. Tak więc należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie ma samodzielnego bytu prawnego, może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę całej inwestycji. Tym samym przedmiotowa decyzja winna być oceniona łącznie – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. wydanego w sprawie II OSK 614/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie VII SA/WA1964/13 – w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi Sądu, a nade wszystko uwzględni wiążące go wytyczne wskazane w uzasadnieniach w/w wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.