II OSK 1586/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 509/18 w sprawie ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 509/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. i Z.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy linii średniego napięcia na nieruchomości w miejscowości [...], ul. [...] (dz. nr [...]). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. K. i Z. K., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 6 i art. 3 ust. 7a) ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że inwestor dokonał na nieruchomości skarżących "przebudowy" istniejącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy zmiana parametrów obiektu liniowego znajdującego się na nieruchomości skarżących, przede wszystkim zmiana powierzchni zabudowy będąca implikacją demontażu starych słupów i wbudowaniu nowych słupów w całkowicie odmiennym miejscu, kubatury, posadowienie linii na innej konstrukcji wsporczej, a także na innych fundamentach winna być w istocie oceniona jako proces "budowy", 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inwestor w chwili przeprowadzania robót budowlanych na nieruchomości skarżących legitymował się odpowiednim prawem do dysponowania tą nieruchomością, podczas gdy nie wykazał należycie udzielenia przez skarżących zgody na budowę, względnie przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, a także nie uzyskał wymaganej prawem zgody współmałżonka do obciążenia nieruchomości wspólnej ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przesyłu o zupełnie nowej treści - stosownie do wymogu wynikającego z art. 37 § 1 pkt 1) k.r.o. w zw. z art. 37 § 4 k.r.o., 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 11) ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym i nieprawidłowym przyjęciu, iż roboty budowlane poczynione w związku ze zmianą przebiegu trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej, znajdującej się na nieruchomości skarżących stanowią proces "przebudowy" - i tym samym - nie wymagają uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a jedynie nakładają na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w postaci uzyskania zgody skarżących, 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 a § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, nie uwzględniając faktu, że organ odwoławczy nie podjął wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji realizacji zasady dążenia do prawdy obiektywnej, jak również rozstrzygnął wszelkie wątpliwości wyłącznie na niekorzyść strony, a także nie zgromadził i rozpatrzył w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego i dokonał jego arbitralnej oceny sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów i w rezultacie wydał decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej pomimo, że skarżący nie wyrazili zgody na wykonywanie robót budowlanych w przedmiocie zmiany przebiegu trasy tejże linii, a także pomimo iż inwestor nie zdobył pozwolenia na budowę w zakresie wykonywania tychże robót, a także nie wskazania w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Natomiast powiązany w zarzucie skargi z art. 3 § 1 p.p.s.a. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie Sądu I instancji takie naruszenie przepisów prawa przez organy administracyjne nie miało miejsca, a zatem Sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc wbrew zarzutom skargi kasacyjnej naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że w myśl art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dla kwalifikacji prowadzonych robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, obiektu liniowego. Sąd podziela wypracowane przez orzecznictwo stanowisko, zgodnie z którym: roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę obiektu budowlanego Nie można przykładać miary oceny zmiany parametrów każdego obiektu budowlanego do specyficznego obiektu jakim jest obiekt liniowy. Kwalifikacji tej należy dokonywać ad casum. Słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem w stosunku do całego obiektu (linia nr [...]) prowadzona jest przebudowa, nieznaczne przesunięcie dwóch słupów, na odcinku jednej z kilkunastu działek po których przebiegała linia z uwagi jedynie na względy praktyczne, korzystniejsze dla właścicieli, bez powstania dodatkowych, nowych elementów, bez zmiany parametrów związanych z długością linii, nie może zostać uznane za budowę. Wyjaśnić należy, że linia do przebudowy oznaczona była nr [...] i przebiegała przez kilkanaście działek, w tym przez działkę skarżących. Jak wynikało z projektu budowlanego przebudowa dotyczyła istniejących linii 15kV – 8 odcinków o łącznej długości 22,2 km. Wymianie miały podlegać wszystkie słupy i przewody. Do zgłoszenia nie został wyrażony sprzeciw uprawnionego organu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 p.b. polegający na tym że – zdaniem skarżących kasacyjnie – inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody współmałżonka do obciążenia nieruchomości wspólnej ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przesyłu o zupełnie nowej treści, Słusznie uznał Sąd I instancji, że na nieruchomości skarżących były legalnie posadowione słupy linii elektroenergetycznej. Przesunięcie ich położenia nie stanowiło wbrew twierdzeniom skarżących nowego obciążenia nieruchomości. Przesunięcie słupów do granicy w ramach przebudowy istniejącej sieci, która obciążała legalnie nieruchomość od wielu lat, czynności wymagającej zgody drugiego małżonka nie stanowi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.